Dưới sự cầm quyền của Park Chung Hee, Hàn Quốc gần như đã đạt đến trạng thái lý tưởng của một “nhà nước phát triển”. Khái niệm này bắt nguồn từ Chalmers Johnson, dùng để nói về Nhật Bản, và vào những năm 1980 khái niệm này được nhiều nhà kinh tế chính trị và nhà xã hội học, trong đó có Peter Evans áp dụng cho Hàn Quốc. Evans thừa nhận rằng nhà nước phát triển ở trạng thái lý tưởng sở hữu “tính thống nhất nội bộ”, đặc tính này đã tạo ra cho bộ máy nhà nước phát triển “một vài quyền tự chủ ” [106] và nhờ các quyền này, nhà nước có thể đứng trên lợi ích của các lực lượng xã hội trong quá trình hoạch định mục tiêu và chiến lược, đồng thời nhà nước này cũng bị “gắn chặt vào một nhóm các mối liên hệ xã hội cụ thể” kết nối bộ máy chính phủ với xã hội. Khi đã phát triển được những kênh truyền dẫn sâu rộng mang tính thể chế gắn kết chính mình với khu vực tư nhân, nhà nước được cho là đủ khả năng tác động đến nền kinh tế để hỗ trợ và khuyến khích tăng trưởng kinh tế theo rất nhiều cách. Nói cách khác, thay vì phải thay thế các doanh nghiệp tư nhân ở vai trò người sản xuất hàng hóa và dịch vụ, nhà nước phát triển này không ngừng đàm phán và tái đàm phán về các mục tiêu, chính sách với các chaebol và các doanh nghiệp khác, cũng như hỗ trợ mở rộng các dự án đầu tư tư nhân mạo hiểm với mục tiêu phát triển công nghiệp. Nhà nước phát triển ở trạng thái lý tưởng vẫn giữ được tính tự chủ của mình bất chấp những đan xen phức tạp trong các mối liên hệ của nó với xã hội.
Chương 7 đồng tình với quan điểm của Evans rằng đặc tính thống nhất nội bộ và tình trạng bị gắn chặt vào các mối quan hệ xã hội chính là chìa khóa để tạo nên một nhà nước phát triển, nhưng không giống như Evans, Chương 7 nhấn mạnh vai trò hàng đầu của chính trị trong bối cảnh Hàn Quốc khi đó. Chỉ một góc nhìn chính trị tập trung vào các tính toán và vai trò chính trị của Park mới có thể lý giải được nhiều bài toán khó của quá khứ và của lý thuyết xoay quanh việc hình thành đột ngột một nhà nước phát triển dưới thời Park cầm quyền cũng như các đặc trưng phức tạp của nhà nước này, ví như từ một bộ máy quan liêu nhà nước tuy kế thừa nhưng lại được hợp lý hóa cho đến các cấu trúc nhà nước có thứ bậc nhưng lại được phân loại và việc lai tạo giữa tính bóc lột với tính phát triển trong các vai trò của nhà nước. Đặc tính thống nhất nội bộ trong nhà nước phát triển của Hàn Quốc chính xác hơn là một sản phẩm từ “bàn tay hữu hình” của Park, người theo đuổi tầm nhìn chính trị đầy hứng khởi nhằm biến đổi Hàn Quốc thành một “Nhật Bản thứ hai” trong đời mình đồng thời sở hữu một đầu óc chiến lược mạnh mẽ để có thể khéo léo cân bằng giữa các đòi hỏi chính trị trong việc xây dựng liên minh với đòi hỏi từ các lực lượng thị trường, chứ không phải là kết quả từ một tạo tác thể chế được phát triển một cách tự chủ, dần dần và kỹ trị từ bên trong bộ máy quan liêu nhà nước. Cũng vậy, nhà nước phát triển của Hàn Quốc có mối gắn kết thể chế với xã hội, tuy nhiên sự gắn kết đó không đồng đều và mang tính chính trị hơn, trong đó Park tiến hành thỏa thuận với các tập đoàn chaebol ở hành lang Nhà Xanh. Những thỏa thuận này đã đặt ra định hướng chung cho các hoạt động của bộ máy quan liêu nhà nước.
Vai trò trung tâm của chính trị được thể hiện qua các mục tiêu cực kỳ tham vọng mà vì chúng nhà nước đã bị trưng dụng suốt giai đoạn cầm quyền của Park. Dĩ nhiên, ông đã tìm kiếm các phản hồi chính sách từ chaebol và bộ máy quan liêu nhà nước qua nhiều kênh thông tin, nhưng đó chỉ là những lời khuyên về việc làm thế nào để đạt được mục tiêu của ông chứ không phải để đạt được mục tiêu của các lực lượng khác. Vốn đã tập trung vào các mục tiêu vượt xa mức mà lúc bấy giờ hầu hết mọi người nghĩ rằng nền kinh tế nhỏ bé của đất nước có thể đạt được, Park luôn giữ vững quan niệm của mình về việc Hàn Quốc sẽ trở thành một “Nhật Bản thứ hai” trong vòng một thế hệ. Tầm nhìn này của ông còn hướng các doanh nghiệp lớn tới việc sản xuất đa dạng các loại hàng công nghiệp và xuất khẩu những sản phẩm chất lượng dưới tên của các thương hiệu quốc gia thông qua các công ty xuất nhập khẩu riêng của họ. Một mặt, Park đã phải đối mặt với tình trạng thiếu vốn đầu tư dai dẳng vì kế hoạch của ông tham vọng quá mức chứ không phải vì hiện trạng kinh tế ảm đạm của Hàn Quốc. Các mục tiêu của ông không hề được hoạch định theo những phương pháp kỹ trị. Ngược lại, những giấc mơ này, như nhiều người nhìn nhận chúng như vậy, đã thúc đẩy Park theo đuổi các dự án công nghiệp quá lớn so với nền kinh tế trong nước nhưng lại quá nhỏ so với chuẩn mực quốc tế. Khi các chaebol phản đối, bộ máy quan liêu nhà nước do dự và các MNC phớt lờ, Park luôn đáp lại bằng những đề nghị đầu tư thậm chí còn tham vọng hơn nữa thay vì giảm quy mô kế hoạch ban đầu của mình. Luôn luôn nhắm vào thị trường toàn cầu, Park thường xuyên điều chỉnh tăng các chỉ tiêu sản xuất cho đến khi các nhà đầu tư tiềm năng bị cám dỗ bởi các triển vọng phát triển mà ông mời gọi. Kể cả khi đó, không phải là các nhà đầu tư nước ngoài mà chính là các nhà sản xuất Hàn Quốc đã nắm bắt được những cơ hội tuy đầy rủi ro nhưng lại hấp dẫn đến không thể cưỡng lại nhằm chuyển đổi chính mình thành các tập đoàn công nghiệp với thương hiệu quốc tế, sức mạnh công nghệ, mạng lưới cung cấp nội địa và phân phối quốc tế riêng của họ, gần như ngang ngửa với các công ty đa quốc gia Nhật Bản. Đối với các quan chức, mỗi khi họ phải vật lộn với những nhiệm vụ đầy khó khăn, Park lại nhấn mạnh vào tinh thần “quyết chí ắt làm nên”. Ông lập luận đầy nhiệt huyết, cho dù một mục tiêu có vẻ bất khả thi đến mức nào, người ta vẫn có thể đạt được nó nếu hoàn toàn quyết tâm. Thậm chí Park còn đề nghị rằng thay vì phải đắn đo xác định mục tiêu và các công cụ thực thi, các quan chức nhà nước cần phải lao vào công việc và điều chỉnh chính sách khi khó khăn xuất hiện.
Thể hiện những tham vọng ông dành cho đất nước Hàn Quốc, chiến lược phát triển mà Park đã chọn buộc phải là một chiến lược rủi ro cao, lợi nhuận cao và chi phí cao. Để lôi kéo các chaebol tham gia vào những kế hoạch đầy rủi ro của mình, Park công khai và ngấm ngầm hứa hẹn sẽ giải cứu nếu họ suy sụp, đồng thời đã đấu tranh dữ dội để làm cho lời hứa này trở nên đáng tin cậy. Vì vậy, loại giao dịch Park đã tham gia cùng các chaebol có bản chất chính trị qua việc hứa hẹn sự ủng hộ của chế độ với các chaebol để đổi lấy các hoạt động chấp nhận rủi ro của các tổ chức này. Khi không thể dựa trên kinh nghiệm đã có để lý giải mức độ và loại hình hỗ trợ chính trị nào sẽ “phù hợp” với hoạt động chấp nhận rủi ro của nhà đầu tư, Park cuối cùng ban cho các chaebol một tấm séc trắng thật sự để đảm bảo ông sẽ ủng hộ cho các dự án công nghiệp của họ bằng những nguồn lực nhà nước bổ sung nếu dự án đầu tư đó bị lụn bại. Chính vì vậy, chính trị trục lợi đã trở thành một phần thiết yếu trong chiến lược phát triển của ông. [107] Thông qua các gói viện trợ ngân hàng, các khoản đảm bảo thanh toán nợ của nhà nước, các đặc quyền thuế, giấy phép độc quyền và rào cản thuế quan, Park đã có thể làm cho các dự án công nghiệp trở nên hấp dẫn với chaebol. Do đó, trong quá trình hiện đại hóa của Hàn Quốc, phát triển và trục lợi là hai mặt của cùng một đồng tiền. Thị trường chỉ được xem như một phương tiện cho các mục tiêu chính trị của ông, một công cụ của nhà nước chỉ huy kinh tế để đẩy nhanh quá trình hiện đại hóa bằng cách rút ngắn các giai đoạn phát triển kinh tế.
Vấn đề với chiến lược phát triển kiểu này là sẽ không bao giờ có đủ nguồn lực để đạt được mục tiêu của Park. Những doanh nghiệp chấp nhận nhiều rủi ro nhất trong số các chaebol, vì lao vào các lĩnh vực chiến lược, đã phát triển thành các đối trọng toàn cầu với những thương hiệu và công nghệ riêng của họ, tuy nhiên họ cũng bị đè nặng bởi những món nợ khổng lồ, điều này có nghĩa là tính thanh khoản của họ sẽ bị sụt giảm trầm trọng trong các cuộc suy thoái. Các ngân hàng quốc doanh cũng phải chịu ảnh hưởng khi tình trạng kiệt quệ kinh doanh gia tăng cấp số nhân theo số lượng các khoản nợ mất khả năng thanh toán. Do đó, chiến lược phát triển này bắt đấu thể hiện đặc trưng của các chính sách kinh tế ứng biến. [108] Khi những biện pháp phục hồi khẩn cấp cho các công ty đang gặp khó khăn được tiến hành, Park ngay lập tức kiến thiết một chu trình kinh doanh mở rộng khác thông qua việc thúc đẩy lạm phát cùng các khoản vay nước ngoài như thể ông chưa từng học được bài học nào từ những đợt điều chỉnh đầy đau đớn trước đây. Tuy vậy, ông không hề phớt lờ các rủi ro và các mối nguy hiểm; thay vào đó, ông cho rằng mục tiêu trở thành Nhật Bản thứ hai trong cuộc đời mình không cho phép sự xa hoa của quá trình công nghiệp hóa theo định hướng thị trường. Các ngân hàng quốc doanh vốn đang gặp khó khăn với những món nợ khổng lồ không có khả năng thanh toán, cùng với các chaebol đang chịu đau đớn từ tỷ lệ nợ/ vốn chủ sở hữu cao, đòi hỏi phải đạt được tốc độ tăng trưởng kinh tế vĩ mô hai con số để tránh cho bảng cân đối kế toán trở nên xấu đi nhanh chóng. Tình hình này chỉ bền vững khi các thị trường tiếp tục phát triển nhanh chóng, do đó điều này đã đưa nền kinh tế Hàn Quốc vào một chu kỳ bùng-vỡ và đưa Park vào các chính sách kinh tế ứng biến.
Chiến lược chuyển dịch có chu kỳ giữa siêu tăng trưởng và các biện pháp điều chỉnh khẩn cấp đầy rủi ro, lợi nhuận cao và chi phí cao đòi hỏi Park phải tổ chức được hành động nhịp nhàng từ phía nhà nước. Để thu hút các doanh nghiệp lớn vào các dự án công nghiệp rủi ro cao trong giai đoạn tăng trưởng và để hỗ trợ hoạt động tái cấu trúc trong giai đoạn điều chỉnh, Park đã yêu cầu Ban Kế hoạch Kinh tế (EPB) phải đảm bảo được ngân sách và bảo lãnh cho các khoản vay thương mại nước ngoài; Bộ Tài chính (MoF) cũng theo hướng đó với các khoản cắt giảm thuế, rào cản thuế quan và trợ cấp ngân hàng; Bộ Thương mại và Công nghiệp (MCI) cấp cho các nhà đầu tư quyền độc quyền sản xuất trong thời kỳ công nghiệp sơ khai; và Bộ Xây dựng (MoC) hạ thấp chi phí đất đai, tối ưu hóa hiệu ứng lan tỏa cũng như hỗ trợ hậu cần trong mối hợp tác giữa các doanh nghiệp bằng cách sắp đặt các ngành công nghiệp liên quan với nhau vào các khu công nghiệp được trực tiếp hoặc gián tiếp hỗ trợ đặc biệt. Kể cả Bộ Lao động (MoL) cũng góp mặt để phát đi tín hiệu rõ ràng về các lĩnh vực nằm trong ưu tiên chính sách của Park, ngăn cản hợp pháp việc các công nhân tố chức các liên đoàn lao động trong các ngành công nghiệp chiến lược mới được hoạch định, cùng lúc đó phối hợp chặt chẽ với Bộ Nội vụ và cảnh sát để giám sát chặt chẽ các nơi làm việc và loại bỏ những nhà hoạt động chaeya bất đồng chính kiến khỏi các hội đoàn trong công ty.
Để tổ chức thành công hoạt động nhịp nhàng của nhà nước mà vẫn không làm tổn hại đến lợi ích của mình khi xây dựng một liên minh chính trị cầm quyền thống nhất, Park đã áp dụng bốn nguyên lý đối với bộ máy quan liêu nhà nước. Đầu tiên, Park bảo vệ bộ máy quan liêu kinh tế khỏi hoạt động chính trị vị đảng phái, bao gồm nạn cạnh tranh bè phái trong Đảng Cộng hòa Dân chủ (DRP) cầm quyền, cũng như khỏi các chuyển dịch lao động, nhờ đó bộ máy quan liêu kinh tế có thể huy động các nguồn lực và cân bằng những yêu cầu mâu thuẫn lẫn nhau trong chính sách công nghiệp mà ông cho là phù hợp. Thứ hai, để phát triển bộ máy quan liêu kinh tế thành một nguồn “sức mạnh trung lập”, Park đã chuyên nghiệp hóa hệ thống công chức bằng cách đặt ra một nhóm các nguyên tắc tuyển dụng, thăng tiến và đảm bảo việc làm dựa trên năng lực. Thứ ba, ông cũng biến bộ máy quan liêu kinh tế thành một tổ chức kế thừa chỉ trung thành với ông và không ngừng làm theo những mong muốn của ông. Để đạt được việc này, ông chọn EPB và MoF làm những cơ quan điều phối và ủy quyền cho hai đơn vị này phải giúp đỡ các “thân phúc” (punsin) của ông kiểm soát và điều động bộ máy quan liêu kinh tế. Thứ tư, mặc dù vậy Park cũng đồng thời cố gắng duy trì được khả năng xây dựng liên minh chính trị và phân loại các bộ ngành kinh tế thành nhóm hạt nhân, nhóm chiến lược và nhóm phụ trợ với những đặc quyền và những yếu kém thể chế khác nhau. Với những nguyên tắc này, bộ máy quan liêu kinh tế bắt đầu theo đuổi quyết liệt các mục tiêu do Park truyền đạt thay vì thực hiện theo những nguyên tắc và nguyên lý chính sách đầu tư hình thành từ bên trong bộ máy. Bộ máy quan liêu kinh tế Hàn Quốc bắt đầu sờ hữu cái mà Max Weber gọi là tính duy lý “có mục đích” thay vì duy lý “theo thủ tục”, nắm giữ các quyền tự quyết rộng rãi để điều chỉnh những yêu cầu mâu thuẫn nhau giữa việc khuyến khích chấp nhận rủi ro với các rủi ro đạo đức, tuy nhiên tính duy lý “có mục đích” này chính xác là một sản phẩm từ sự can thiệp chính trị của Park hơn là một thành quả của nguồn sức mạnh trung lập hình thành từ bộ máy quan liêu.
Một nhà nước chuyên nghiệp hóa nhưng chuyên chế
Kỳ lạ là, chính chiến thắng tranh cử năm 1963 của Park đã thúc đẩy quá trình chuyển đổi sang một nhà nước chuyên nghiệp nhưng chuyên chế. Không hề tạo ra các ràng buộc chính trị quá chặt chẽ lên các bộ ngành nhà nước, các cuộc bầu cử năm 1963 khiến bộ máy quan liêu Hàn Quốc trở nên cách biệt hơn với các thế lực bên ngoài, đồng thời tập trung hơn, linh động hơn và thống nhất hơn ở bên trong, bởi sau các cuộc bầu cử này, nhiều lãnh đạo chính quyền quân sự đã phải rời khỏi các vị trí quyền lực - Cơ quan Tình báo Trung ương Hàn Quốc (KCIA), Hội đồng Tối cao Tái thiết Quốc gia và nội các - để đến DRP, một đảng quá nông cạn về mặt tổ chức và quá yếu kém về ý thức hệ để có thể chi phối được các quy trình soạn thảo chương trình nghị sự và thiết kế chính sách. Được đề cử làm ứng viên của DRP trong cuộc bầu cử Nghị viện Quốc gia, những người này có thẩm quyền nhưng không có quyền lực. Lỗ hổng quyền lực hình thành từ đó đã được bù lấp bởi các quan chức dân sự, những người chỉ trông cậy vào sự bảo trợ của Park để được thăng tiến. Các đảng phái chính trị và các lực lượng xã hội hiếm khi đảm nhận được vai trò giám sát. Việc giám sát kết quả hoạt động của bộ máy quan liêu được thực hiện bởi Ban Thư ký Tổng thống của Park và cơ quan kinh tế đứng đầu của ông, chứ không phải Nghị viện Quốc gia. Với một cấu trúc xã hội quá kém phát triển để có thể xây dựng được một hệ thống đảng phái quần chúng chặt chẽ, và Park thì quá khéo léo khi chơi trò chia rẽ giữa các đối thủ, nền dân chủ bầu cử đã trở thành một nền dân chủ quản trị hay dân chủ có định hướng từ lâu trước khi Park ban hành hiến pháp yushin độc tài vào năm 1972 (xem Chương 8).
Để giúp bộ máy quan liêu nhà nước được bảo vệ khỏi chính trị và trở thành một hệ thống tổ chức được chuyên nghiệp hóa, Park bắt đầu tuyển dụng số lượng lớn các quan chức Bậc 3B — cấp bậc khởi đầu của hệ thống công chức cao cấp - thông qua một hệ thống thi tuyển cạnh tranh cao (haengjeonggosi, hay là haengsi). Những quan chức haengsi này là đại diện cho lý tưởng về chế độ trọng dụng nhân tài và là hiện thân cho “sức mạnh trung lập”, họ phải vượt qua một cuộc thi vô cùng khó với tỷ lệ chọi trung bình 1:52 trong giai đoạn 1963-1979. Vì hệ thống giáo dục có cấu trúc phân cấp của Hàn Quốc chỉ có một vài trường đại học tinh hoa thu hút những bộ óc xuất sắc nhất của đất nước, cuộc thi công chức này tạo ra cho Park một tập thể quan chức gắn bó, với các thành viên cùng chia sẻ những mối liên kết gần gũi theo trường đào tạo và theo thế hệ. Sự trùng lặp về tuổi tác và nền tảng giáo dục góp phần đấy mạnh đặc trưng nhóm giữa các quan chức haengsi, bơm vào bộ máy quan liêu nhà nước một tinh thần đồng đội tràn trề.
Hơn nữa, với mục tiêu phát triển tính chuyên nghiệp, Park tạo được thời gian tại nhiệm an toàn khi sinh viên tốt nghiệp đại học tham gia vào hệ thống công chức. Vào những năm cầm quyền cuối cùng của Park, gần như tất cả các vị trí trống Bậc 2 và 3A đều được lấp đầy bởi các quan chức được thăng tiến nội bộ, điều này rất tương phản với giai đoạn cầm quyền của Lý Thừa Vãn (1948-1960) và của Chang Myon (1960-1961), khi hơn một nửa các giám đốc cục Bậc 2 đều là teuk-chae, hay nhân sự không gắn bó sự nghiệp “được chỉ định đặc biệt”. Bậc 3B cũng cho thấy sự thay đổi tương tự, khi Park hạn chế đi hai phần ba tỷ lệ teuk-chae và tăng tỷ lệ haengsi lên gấp năm lần. Việc tăng cường tính an toàn trong công việc làm cho mỗi quan chức gắn bó sự nghiệp đều xem bộ ngành nơi anh ta khởi đầu sự nghiệp của mình là “quê nhà” (chin jeong), nơi để gửi gắm lòng trung thành và tình cảm. Một cách điển hình, anh ta sẽ làm việc tại bộ nhà của mình trong phần lớn cuộc đời công chức, từ đó xác định các mục tiêu và sứ mệnh thể chế của bộ nhà làm mục tiêu và sứ mệnh của riêng mình, tiếp thu văn hóa riêng, kiến thức cùng kinh nghiệm chính sách chuyên sâu của bộ, cùng lên và cùng xuống với vận may hay bất hạnh chính trị của bộ đó. Bằng cách nuôi dưỡng những giá trị chung và chia sẻ cùng một số phận, các vụ và phòng của một bộ bất kỳ đều đạt được tính thống nhất tổ chức.
Tuy nhiên, mối quan hệ của Park với các quan chức nhà nước không phải dựa trên niềm tin mù quáng của ông vào lòng trung thành của họ. Ông ý thức được hiểm họa khi một bộ máy quan liêu chuyên nghiệp được cách ly có thể sẽ trở thành chủ nhân của chính nó, đặt lợi ích của chính tổ chức này lên trên các mục tiêu quốc gia. Mối nguy hiểm về biến dạng và bế tắc chính sách cũng có thể đáng lo ngại tương tự như việc các bộ ngành nhà nước bảo vệ lãnh địa riêng của mình một cách ích kỷ và chống lại các nỗ lực điều phối. Vì vậy, Park phải hằng ngày kiểm soát việc tiến hành các mệnh lệnh, chỉ thị của mình trong bộ máy quan liêu thông qua những đợt thanh tra thực tế, kiểm soát chặt chẽ các bộ ngành nhà nước. Cũng với một tinh thần tương tự, Park cố gắng định lượng các mục tiêu và các hướng dẫn nhiều nhất có thể. Khi đã định lượng được các mục tiêu của mình, ông cũng có thể ủy quyền và giám sát chặt việc thực thi quyền hạn của các quan chức. Khi các vấn đề về tầm quan trọng tối cao nổi lên, hoặc khi các xung đột giữa các bộ dẫn đến tình trạng trì trệ kéo dài bất chấp nỗ lực phối hợp từ cơ quan đứng đầu của mình, Park thiết lập một đội đặc nhiệm liên bộ trong ban thư ký của ông ở dinh tổng thống, với một trợ lý cá nhân - thường là một quan chức chuyên nghiệp đã chuyển từ bộ này sang bộ khác - chịu trách nhiệm phối hợp trong vai trò tổng thư ký của đội đặc nhiệm này.
Tuy nhiên, may mắn cho Hàn Quốc, Park cũng hiểu được rằng có một hạn chế căn bản trong khả năng kiểm soát của ông thông qua can thiệp cá nhân. Ông không thể chỉ đơn thuần chỉ trích việc bộ máy quan liêu nhà nước bảo vệ lợi ích cho chính nhà nước nhưng lại gây tổn hại đến lợi ích quần chúng vì ông không thể nào tiến hành được kế hoạch của mình nếu các bộ ngành chỉ đạo tỏ ra thù địch với mục tiêu và tinh thần trong các kế hoạch của ông. Không những thế, Park biết mình có đủ quyền lực để chiến đấu chống lại sự kháng cự của bộ máy quan liêu với một “cây gậy” dài, nhưng ông cũng hiểu việc sử dụng cây gậy quá thường xuyên có thể làm ông thất bại bởi các bộ chủ trì sẽ bị mất tinh thần và năng lực tổ chức của các bộ này sẽ suy yếu trầm trọng. Nếu một bộ máy quan liêu nhà nước được dẫn dắt với sự thờ ơ, Park có thể sẽ mất đi các phương tiện cần thiết để tác động lên xã hội và tái định hình các ưu tiên xã hội. Do đó, ông cần có một bộ máy quan liêu nhà nước mạnh mẽ để trở thành một tổng thống hùng mạnh.
Thứ mà ông cần sử dụng là hai củ cà rốt và một cây gậy để không chỉ là một người bảo trợ đáng sợ mà còn đáng kính. Park đã tổ chức bộ máy quan liêu kinh tế theo cấp bậc dưới dạng kim tự tháp, với mục tiêu theo đuổi chiến lược quản lý hai-củ-cà-rốt-và-một-cây-gậy một cách có hệ thống. Ngự ở trên cùng kim tự tháp là EPB trong vai trò của một bộ tối cao, cùng với MoF, cơ quan với các ưu tiên chính sách mang bản chất thắt chặt, và MCI, với các ưu tiên chính sách mang bản chất mở rộng, cùng nhau hỗ trợ EPB trong vai trò cấp phó của cơ quan này. Hai bộ EPB và MoF cao cấp tạo thành hạt nhân của bộ máy quan liêu, với sứ mệnh thiết lập chương trình nghị sự và chính sách cho các bộ quản lý ngành tuy ít quan trọng hơn nhưng vẫn mang tính chiến lược, bao gồm cả MCI, theo cấp bậc ưu tiên tổng thể của đất nước mà EPB và MoF đã thiết lập dưới sự chỉ đạo của Park. Vì các bộ phụ trách ngành ít quan trọng hơn lại có liên hệ trực tiếp với các nhóm xã hội có tổ chức và do đó phát sinh rủi ro bị chi phối bởi các nhóm này, cách Park phân quyền cho những bộ quản lý ngành ít quan trọng hơn này như thể các bộ thứ cấp đã công khai hoặc ngấm ngầm thừa nhận việc ngăn chặn quá trình phát triển tự phát các nhóm lợi ích tự chủ có khả năng thách thức các ưu tiên đã được thiết lập. Ngược lại, với hai bộ hạt nhân, Park ban cho họ các đặc quyền phong phú, bao gồm khả năng phát triển tổ chức, mức độ an toàn công việc cao hơn, cùng với các cơ hội thăng tiến nhằm mục đích khắc sâu vào hai cơ quan này ý thức về sứ mệnh, các lợi ích tổ chức trong quá trình chuyển đổi công nghiệp, và lòng trung thành không lay chuyển dành cho ông. Cụ thể, hai bộ hạt nhân này thường gây ảnh hưởng lên các bộ quản lý ngành ít quan trọng hơn bằng cách điều khiển hoạt động bổ nhiệm các vị trí cấp bộ trưởng và thậm chí là giám đốc cục nhằm tổ chức những bộ thấp hơn này để phục vụ cho các mục tiêu của Park. Việc EPB và MoF chi phối được các bộ quản lý ngành ít quan trọng hơn là vì Park muốn điều đó, ý muốn này sau đó lại có thể thực hiện được là vì các đảng phái chính trị và các nhóm lợi ích quá yếu để có thể kháng cự Park.
Trong hai bộ hạt nhân, Park đã chọn EPB làm cơ quan điều phối tổng thể. Theo ông, ban này có nhiều lợi thế tổ chức trong vai trò cơ quan đứng đầu. Không giống như MoF và MCI, nơi gánh vác sứ mệnh tổ chức phải quản lý ngành, điều này đòi hỏi mỗi bộ phải gắn bó chặt chẽ với các ngân hàng quốc doanh và các chaebol trong vai trò của một khách hàng và của một người bảo trợ quyền lực quan liêu, EPB là cơ quan hoạch định không hề mang sứ mệnh gắn với ngành kinh tế cụ thể nào. Cơ quan này xem tổng thể nền kinh tế là lãnh địa riêng của nó, thiết lập lịch trình nghị sự của quốc gia bằng cách lập kế hoạch, phân bổ ngân sách, và gây ảnh hưởng lên cả các ngành thực tế và ngành tài chính thông qua chi tiêu tài khóa cũng như thông qua các quyền cấp phép và quyền chấp thuận các khoản vay, đầu tư nước ngoài. Được thành lập vào năm 1961 từ việc sáp nhập giữa Bộ Tái thiết (MoR) và Cục ngân sách của Bộ Tài chính, EPB cũng được vận hành bởi “những người theo chủ nghĩa quốc tế” trong bộ máy quan liêu nhà nước Hàn Quốc. MoR và Cục ngân sách MoF là những tập thể cải cách kể từ năm 1957, tiếp thu kiến thức chuyên môn hiện đại ở nước ngoài về công tác hoạch định và ngân sách dưới sự hướng dẫn cặn kẽ của các quan chức viện trợ Mỹ và tuyển chọn những tài năng trẻ từ ngân hàng trung ương và các viện nghiên cứu ít bị chính trị hóa hơn vào các vị trí quản lý. Những nguồn nhân lực này trở thành nguồn gốc thế mạnh của EPB trong công cuộc tái cấu trúc nhà nước của Park vào tháng 7 năm 1961.
Nhận thấy tiềm năng của EPB trong vai trò cơ quan đứng đầu vào năm 1963, Park đã biến bộ trưởng của ban này đồng thời thành phó thủ tướng đất nước, với đặc quyền hợp pháp về “tổ chức và phối hợp” các chính sách nhà nước. [109] Song song với nỗ lực để đưa bộ trưởng EPB thành nhân vật “anh cả” trong nội các kinh tế, Park đã ban phát cho EPB rất nhiều đặc quyền để khiến cơ quan này trở thành một tổ chức “kế thừa” cũng như “chuyên nghiệp”. Với sự ủng hộ của Park, EPB có được quyền tự chủ, tuyển chọn 92,3% các quan chức Bậc 1 từ lượng nhân sự gắn bó trọn sự nghiệp với nó. Tuy nhiên, trong mối quan hệ với các bộ kinh tế khác, EPB rất lấn át, can thiệp sâu vào hệ thống thứ bậc để trực tiếp kiểm soát chính sách. Giữa năm 1961 và 1980, EPB cử 61,5% số quan chức Bậc 1 của cơ quan này đến các bộ khác trong vai trò thứ trưởng và thậm chí đến 38,5% số này đã trở thành bộ trưởng. Trong khi đó, hơn một phần tư các quan chức EPB Bậc 2 tham gia vào các bộ ngành kinh tế khác trong vai trò nhân sự chuyển đổi tạm thời để lãnh đạo các văn phòng hoạch định và quản lý (PMO) tương ứng của họ. Chỉ bị kiểm soát trên danh nghĩa bởi thủ tướng, các PMO giám sát và đánh giá các chính sách cấp bộ từ bên trong các bộ chủ quản. Bằng cách vận hành mạng lưới phản hồi chính sách và các luồng thông tin mang tính chiến lược này thông qua các quan chức trong cơ quan mình, EPB có thể phát hiện và khắc phục các hoạt động cấp liên bộ ngay từ đầu, cũng như buộc lãnh đạo của các bộ chủ trì phải chịu trách nhiệm cá nhân trước tổng thống và các thân phúc EPB của ông.
Tuy nhiên, ý thức được mối nguy hiểm trong việc chuyển các quan chức EPB và MoF đến vị trí lãnh đạo trong các bộ ít quan trọng hơn có thể làm mất tinh thần các bộ chủ quản, Park cũng cẩn thận điều chỉnh mức độ tác động theo nhiều hạng mục chính sách, với hệ quả là sắp xếp các bộ ngành kinh tế theo một trật tự có cấp bậc nhưng cũng có phân loại. Được giao phó nhiệm vụ điều phối kinh tế vĩ mô, EPB và MoF hình thành nên một nhà nước nhỏ trong nhà nước kế thừa lớn của Park, được bảo vệ khỏi tác động từ các bộ ngành kinh tế khác. Bén cạnh đó, Park cũng quan tâm đến việc chuyển đổi hai bộ ngành cốt lõi này thành một đội ngũ phục vụ tổng thống chặt chẽ, điều này dẫn đến việc xoay vòng thường xuyên các quan chức có tiềm năng giữa các bộ này với nhau hoặc với Ban Thư ký Tổng thống ở Nhà Xanh. Các vị trí thứ trưởng có tính chiến lược thường được nắm giữ bởi những người gắn bó lâu dài với EPB (76,9%) và MoF (55,6%), tuy nhiên khi một người ngoài được đưa vào, Park thường chọn một người gắn bó lâu dài với EPB vào vị trí thứ trưởng MoF (22,2%) và một quan chức MoF cho vị trí thứ trưởng EPB (23,1%). Do đó, hai bộ điều phối này không chỉ bị cách ly khỏi các lực lượng bên ngoài mà còn chia sẻ chung một định hướng về các mục tiêu và chiến lược, đây là kết quả từ việc bổ nhiệm nhân sự mà Park đã dàn xếp ở cấp độ cao, cấp thứ trưởng. Trong khi đó, việc chuyển các quan chức EPB và MoF đến Nhà Xanh cũng là một cơ hội để truyền cho họ các ý tưởng về công nghiệp hóa của Park
Mặt khác, hai bộ ngành cốt lõi này có vai trò là nguồn cung cấp bộ trưởng và thứ trưởng chính cho các bộ chịu trách nhiệm phát triển các ngành chiến lược có tiềm năng tăng trưởng hoặc các bộ đảm nhiệm giám sát các khối cử tri trong xã hội có khả năng tác động đến các kết quả chính sách hoặc các chiến dịch tranh cử (Bộ Năng lượng và Tài nguyên, hay MER; Bộ Nông nghiệp, Ngư nghiệp và Lâm nghiệp, hay MAFF; và Bộ Thương mại và Công nghiệp). Các bộ quản lý các ngành chiến lược này ngự ở tầng giữa trong bộ máy quan liêu kinh tế hình kim tự tháp, thực hiện các nhiệm vụ phức tạp mang tính kỹ thuật yêu cầu phải có chuyên môn ở ngành cụ thể và thậm chí là sản phẩm cụ thể. Sự tồn tại của các khối cử tri hùng mạnh và tính phức tạp trong chuyên môn cần thiết đã đặt nhóm các bộ ngành ở tầng giữa này vào một vùng xám, khi mà cả các tướng lĩnh quân đội nghỉ hưu (không có chuyên môn) và các quan chức quản lý các ngành đã gắn bó lâu dài được thăng tiến nội bộ từ bên trong bộ quản lý ngành đó (không có tầm nhìn kinh tế vĩ mô rộng) đều bị cho là không thể có được khả năng lãnh đạo hiệu quả. Tuyển một vị tướng quân đội trước đây vào vị trí bộ trưởng trong các lĩnh vực này sẽ hỗ trợ cho các nỗ lực của Park để chiếm lấy lòng trung thành chính trị từ các lực lượng vũ trang, nhưng cái giá phải trả là chuyên môn. Mặt khác, thăng chức nội bộ một người gắn bó lâu dài đã có mối liên hệ cả đời với các doanh nghiệp lớn hoặc các hợp tác xã nông nghiệp từ bên trong bộ đó có thể khiến MCI, MER hoặc MAFF bị giam cầm bởi những khách hàng xã hội của cơ quan này. Không hề mong muốn bất kỳ kết quả nào trong số đó, Park trông cậy chủ yếu vào các quan chức lai tạo ở EPB và ở MoF để điều hành nhóm các bộ ngành kinh tế ở tầng giữa này.
Nguồn nhân sự - và từ đó là quyền lực - chỉ có một chiều, với MCI và các bộ ngành chiến lược khác tuyển chọn đến 60% các bộ trưởng và thứ trưởng từ EPB và MoF, và không hề được hưởng đặc quyền giống như hai cơ quan điều phối kia. Hình mẫu quan chức mà Park ưu tiên lựa chọn để đưa vào nội các cho những lĩnh vực chiến lược là các nhân vật lai tạo, bắt đầu sự nghiệp ở EPB hoặc MoF, nhưng cũng làm việc ở các bộ ngành khác trong vai trò thứ trưởng hoặc trợ lý tổng thống về các vấn đề kinh tế ở Nhà Xanh sau khi đã lên đến Bậc 1 của EPB hoặc MoF. Một lộ trình nghề nghiệp như vậy góp phần tạo nên một quan chức điều hành có tầm nhìn rộng về kinh tế vĩ mô, có chuyên môn sâu trong các vấn đề cụ thể, và sự am tường của người trong cuộc ở các bộ ngành chỉ đạo, các cơ quan chịu sự kiểm soát và điều phối. Nguyên tắc nhân sự này đã giúp xây dựng một đội ngũ các quan chức có kỹ năng tổng hợp, hiểu được các vấn đề công nghiệp vĩ mô và vai trò của các yếu tố trong việc thiết lập chính sách kinh tế vĩ mô thống nhất.
Tiếp theo là các cơ quan phụ như Bộ Xây. dựng (MoC) và Bộ Giao thông (MoT), các cơ quan này nằm dưới cùng trong xếp hạng bộ máy quan liêu mà Park tạo ra và bị cố định trong một mẫu hình quan hệ quyền lực rất khác biệt với các bộ khác. Các lực lượng vũ trang và Bộ Nội vụ cung cấp 67,7% số bộ trưởng và 38,9% số thứ trưởng MoC và MoT, trái lại EPB và MoF chỉ cung cấp lần lượt 16,1% và 27,8%. Park rõ ràng xem MoC và MoT là các bộ ngành kinh tế “phụ” khi thực hiện huy động từ trên xuống để phục vụ cho các mục tiêu của ông với sự cố vấn của EPB và MoF, và ông phân bổ các vị trí lãnh đạo MoC và MoT như những chiến lợi phẩm cho các đồng minh chính trị trong liên minh cầm quyền của mình, các lực lượng vũ trang và MHA. Park có thể hy sinh các lợi ích tổ chức của MoC và MoT mà không hề lo ngại những thiệt hại về năng lực bởi hai cơ quan này đảm nhiệm những nhiệm vụ đơn thuần là kỹ thuật, ví dụ như dọn dẹp đất đai cho đường cao tốc và các khu công nghiệp, lắp đặt các đường truyền điện thoại và xây dựng bưu điện. Không phải đối mặt với các ràng buộc kỹ thuật chặt chẽ, Park tự do lựa chọn lãnh đạo MoC và MoT từ các cựu tướng lĩnh quân đội, để tưởng thưởng cho họ vì tham gia việc thiết quân luật trong những thời kỳ chính trị khó khăn, và từ các quan chức MHA, vì đã đảm bảo được các chiến thắng trong tranh cử cho đảng DRP cầm quyền thông qua việc huy động mạng lưới dày đặc những tổ chức trung gian và các cơ quan quan liêu ở địa phương. Các cựu tướng lĩnh và quan chức MHA được thăng chức lên các vị trí hàng đầu ở MoC và MoT biểu hiện một lòng trung thành không hề lung lay với Park. Họ xem các vị trí cấp bộ của mình như là phần tiếp nối sự nghiệp trước kia của họ trên vai trò người lính, sĩ quan cảnh sát hoặc thẩm phán địa phương, nên họ tích cực thực thi các quyết định do Park và các cố vấn EPN-MoF ban hành.
Cách tổ chức nhà nước có thứ bậc nhưng phân đoạn đã làm đơn giản hóa mạnh mẽ quá trình hoạch định chính sách kinh tế. Các quan chức chuyển từ EPB và MoF đến các chức vụ đứng đầu của các bộ quản lý ngành ở tầng giữa và các bộ phụ ở tầng cuối “chỉnh sửa” lịch trình nghị sự chính sách, các mục tiêu và các chiến lược của các bộ tiếp nhận tương ứng theo quan điểm kinh tế vĩ mô của bộ nhà và của Nhà Xanh, làm sáng tỏ lại - nếu không phải là hoàn toàn đàn áp - lợi ích riêng của bộ tiếp nhận mà họ nhìn nhận là mâu thuẫn trực tiếp với bộ nhà của họ hoặc với lợi ích của tổng thống. Quá trình chỉnh sửa này ngăn ngừa thành công bất cứ sự kháng cự công khai nào từ MCI và các bộ khác với chính sách kinh tế vĩ mô đe dọa đến cách tổ chức nội bộ và các khách hàng xã hội của các bộ này. Tuy nhiên, bản thân cách tổ chức nhà nước có cấp bậc nhưng phân đoạn này không thể đảm bảo cho tăng trưởng kinh tế cao. Cấu trúc quyền lực kim tự tháp mà Park xây dựng thông qua phân phối có chọn lọc sự bảo trợ chính trị có thể trở thành chất xúc tác cho tăng trưởng nhanh chỉ khi nhóm hạt nhân của EPB, MoF và các thành viên cố vấn tổng thống của Nhà Xanh, với sự cộng tác chặt chẽ của MCI, thiết lập các nghị trình, thiết kế chiến lược và giám sát quá trình thực thi trên cơ sở của những mục tiêu rõ ràng và khả thi. Nếu không có các mục tiêu và chiến lược được hoạch định tốt và tạo được sự đồng thuận, cùng với công tác giám sát hiệu quả thì cùng cấu trúc quan hệ quyền lực giữa các bộ có cấp bậc nhưng phân đoạn như vậy có thể đem đến tai họa, bởi cấu trúc này có thể huy động nguồn lực cho các mục tiêu sai lầm. Quá trình tìm kiếm một chiến lược khả thi diễn ra qua hai giai đoạn.
Quá trình tìm kiếm chiến lược, 1961-1967
Kế hoạch Phát triển Kinh tế 5 năm (FYEDP) lần thứ nhất, bắt đầu vào tháng 6 năm 1962, đã diễn ra rất tồi tệ với tổng sản phẩm quốc dân của Hàn Quốc tăng trưởng thấp hơn 38% so với mục tiêu và tiết kiệm địa phương chỉ đạt mức 21,6% so với mục tiêu ban đầu. Viễn cảnh cất cánh về đầu tư từng được hứa hẹn đã không bao giờ trở thành sự thật và đã giảm xuống dưới mức mục tiêu 38,3% bất chấp - hoặc bởi vì - các nỗ lực tích cực quá mức của Park nhằm áp đặt mức tiết kiệm lên xã hội thông qua lạm phát và thậm chí là tước đoạt các tài sản tư nhân “bất hợp pháp” của một số tập đoàn chaebol. Hơn nữa, FYEDP lần thứ nhất đã mắc sai lầm cơ bản khi xác định công cuộc công nghiệp hóa ngành công nghiệp nặng và hóa chất (HCI) thâm dụng vốn và kỹ thuật làm động lực cho tăng trưởng trong khi GNP bình quân đầu người của Hàn Quốc vẫn còn chưa đến 80 đô-la Mỹ. Để tiến hành FYEDP lần thứ nhất phi thực tế này, Park bỏ qua EPB, MoF và sử dụng KCIA làm cơ quan cố vấn để huy động nguồn lực thông qua một chương trình ép buộc mức tiết kiệm gây bất ổn cả về chính trị lẫn kinh tế. [110] Dấu hiệu duy nhất cho thấy sự tiến triển xuất hiện trong hai năm chính quyền quân sự chính là sự gia tăng xuất khẩu không được kỳ vọng ở ngành công nghiệp nhẹ, mà điều này thì Park không coi là quan trọng cho quá trình hiện đại hóa của Hàn Quốc và vì vậy không phù hợp để nhận được hỗ trợ của nhà nước. Tháng 11 năm 1962, ý thức được sự phát triển xuất khẩu định hướng công nghiệp nhẹ, Park ra lệnh cho EPB đánh giá lại toàn bộ FYEDP lần thứ nhất và tìm cách tận dụng tốt hơn các lực lượng thị trường. [111]
Chiến lược phát triển của Hàn Quốc được sử dụng vào giữa những năm 1960 là một gói chính sách hoàn toàn dựa trên yếu tố chính trị. Thất bại thảm hại trong việc đảm bảo thu được sự ủng hộ từ các MNC cho các chương trình công nghiệp hóa quá tham vọng của ông, nên Park chuyển sang ngoại giao để tìm kiếm nguồn vốn khởi sự để tái khởi động giai đoạn phát triển. Park bình thường hóa quan hệ ngoại giao với Nhật Bản vào năm 1965 bất chấp sự chống đối trong nước với mục đích được nhận các quỹ bồi thường thiệt hại. Nguồn tiền của Nhật Bản dùng để tài trợ cho việc khởi động Công ty Sắt Thép Pohang mới được thành lập kể từ sau năm 1967. Sau đó diễn ra việc gửi quân chiến đấu đến miền Nam Việt Nam vào năm 1965 mà việc này đã được tưởng thưởng bằng sự gia tăng hỗ trợ kinh tế và quân sự của Mỹ. Nói cách khác, Park đã có thể giành được các khoản vốn đầu tư nước ngoài chỉ khi ông đưa chính trị vào các tính toán chi phí và lợi ích của chính phủ nước ngoài - trong trường hợp này là của Nhật và Mỹ - và thay thế các lý luận thị trường bằng những quả quyết về chính trị-an ninh như là lý do cho các khoản hỗ trợ tài chính. Cả hai cố gắng này đều mang lại thành quả - dù đã đẩy Park vào một cuộc khủng hoảng chính trị trầm trọng trong nước. Để bồi thường thiệt hại cho chế độ thực dân của mình, Nhật Bản cam kết các khoản đóng góp và cho vay trị giá 600 triệu đô-la Mỹ. Việc can thiệp quân sự vào Chiến tranh Việt Nam mang lại 920 triệu đô-la Mỹ tiền viện trợ quân sự và kinh tế từ Hoa Kỳ. Với số tiền này, Park cùng với nhà nước mang tính kế thừa nhưng được duy lý hóa đã có thể thử nghiệm các ý tưởng kinh tế về quá trình phát triển do nhà nước dẫn dắt của họ cũng như để phát triển các ngành chiến lược, gồm có ngành công nghiệp thép.
Công thức phát triển mới, bao gồm việc thúc đẩy có phần mâu thuẫn các sản phẩm xuất khẩu công nghiệp nhẹ và một lộ trình hướng đến HCI, đã được chuẩn bị dần dần bởi EPB trong vòng tám năm. Đột phá đầu tiên hình thành với quyền quản lý của phó thủ tướng Jang Ki-young. Ông đã xây nên phần mở rộng trong chiến lược phát triển của Park và để lại di sản là khối doanh nghiệp lớn tuy năng động nhưng dễ đổ vỡ về mặt tài chính. Quá trình này bắt đầu với một đề xuất cải cách mà chủ trương chính không hề có tính mở rộng. Từ năm 1957, Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ (USAID) đã cố gắng đảm bảo để Hàn Quốc sử dụng hiệu quả hơn tiền viện trợ từ tổ chức này nhằm chuẩn bị cho “lễ tốt nghiệp” cuối cùng của Hàn Quốc trong chương trình đào tạo và bảo trợ kinh tế của Mỹ. Mục tiêu của Mỹ là buộc nước bạn thể chế hóa một chương trình ổn định tài chính (FSB). Là một phần quan trọng trong nỗ lực này, các quan chức USAID thiết lập một Ủy ban Hợp tác Kinh tế (ECC) song phương, hai bên bắt đầu áp dụng một mức trần lên cung tiền của Hàn Quốc và xác định một mức sàn áp lên mức dự trữ ngoại hối, với thỏa thuận rằng các mức trần này sẽ được tái đánh giá và tái xác định mỗi ba tháng. Bên cạnh đó, ủy ban chung này còn chuẩn bị một lịch trình chi tiết để cải cách lãi suất và thể chế hóa một chế độ tỷ giá hối đoái linh động theo đề xuất của các quan chức và cố vấn USAID.
Tuy nhiên, Jang Ki-young chỉ đồng thuận một phần với những cố vấn của USAID về hợp lý hóa và bình ổn hóa, với việc chuyển từ chế độ nhiều tỷ giá sang chế độ một tỷ giá hối đoái, nhưng ông lại cố ý hạ giá đồng won để ngăn cản tình trạng giảm tính cạnh tranh quốc tế. Cuộc cải cách lãi suất cũng chứng kiến những động thái tương tự; Jang Ki-young nghe theo lời khuyên của Hoa Kỳ nhằm bắt kịp với “thị trường chứng khoán phi chính thức” tư nhân đầy cạnh tranh bằng cách tăng mạnh lãi suất ngân hàng, tuy nhiên ông lại thiết lập lãi suất cho vay thấp hơn lãi suất huy động để trợ cấp cho quá trình mở rộng công nghiệp. “Hệ thống biên lãi suất đảo ngược” này đã chuyển lợi nhuận từ các ngân hàng quốc doanh sang cho các đối tượng đi vay - hầu hết là các chaebol phụ trách các dự án công nghiệp chiến lược của Park, chèn lấn các doanh nghiệp vừa và nhỏ (SME) ra khỏi thị trường tài chính bằng cách tạo ra một lượng cầu quá mức các khoản vay ngân hàng và giải phóng các lực gây lạm phát mạnh, các lực này lại gây khó khăn cho những người làm công ăn lương và tầng lớp trung lưu.
Các quan chức viện trợ Mỹ không hề đấu tranh với chiến lược tăng trưởng lạ lùng của Jang Ki-young. Trái lại, họ hưởng ứng “cuộc cải cách” của ông này với những phần thưởng hào phóng, họ hỗ trợ MoF trong các cuộc đàm phán năm 1965 với Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF) về vấn đề các thỏa thuận tạm thời, và thúc đẩy các gói tín dụng thương mại cho các doanh nghiệp kinh doanh Hàn Quốc. [112] Hoa Kỳ cũng công nhận tầm quan trọng trong vị trí lãnh đạo của Jang Ki-young ở các hoạt động hằng ngày của ECC cũng như những đóng góp của ông cho quá trình thể chế hóa chương trình bình ổn tài chính. Việc Mỹ chấp nhận cuộc cải cách của Jang Ki-young phần lớn là do “tuần trăng mật” (milwol) phát triển nhanh chóng giữa Park và Lyndon B. Johnson. Cho đến năm 1965, Park cực kỳ quyết tâm khi sát cánh với chiến lược an ninh khu vực của Johnson, bình thường hóa quan hệ ngoại giao với Tokyo và gửi binh lính đi bảo vệ miền Nam Việt Nam. Về mặt chính trị, Johnson cần Park cũng như Park cần Johnson, điều này đã buộc USAID phải chịu đựng, nếu không phải là tiếp nhận, các ý tưởng kỳ quặc của Jang Ki-young. Khi phó thủ tướng giành được sự ủng hộ của đồng cấp Hoa Kỳ, ông dùng ECC song phương dàn xếp buộc các bộ ngành nhà nước khác của Hàn Quốc phải hỗ trợ cho chính sách phát triển này. Với chính Jang Ki-young đứng đầu phái đoàn Hàn Quốc trong ECC, và giám đốc hợp tác quốc tế của EPB hỗ trợ Jang Ki-young từ bên dưới trong ủy ban song phương với vai trò tổng thư ký của các đại diện Hàn Quốc, ECC thực tế đã trở thành một mạng lưới liên bộ mà thông qua đó, các áp lực và ảnh hưởng của Mỹ đã được EPB tận dụng để vô hiệu hóa các kháng cự của MoF về hệ thống biên lãi suất ngân hàng đảo ngược. ECC trở thành một công cụ trong chính sách kinh tế của Jang Ki-young, trái ngược với sứ mệnh tồn tại ban đầu của nó là giữ ổn định tài chính.
Chiến lược mở rộng đầy rủi ro này gây ra các phản ứng khác nhau từ các bộ ngành khác nhau. MCI tán thưởng, vì điều đó đồng nghĩa với các khoản vay dễ dàng cho các khách hàng của bộ này, các nhà xuất khẩu công nghiệp nhẹ và các nhà đầu tư HCI. MoF phản đối mạnh mẽ, vì cuộc cải cách lãi suất và tỷ giá hối đoái do EPB thiết kế đã hạn chế vai trò của MoF xuống thành một cơ quan huy động nguồn lực đơn thuần cho các dự án công nghiệp được lựa chọn bởi EPB và MCI. Chiến lược này cũng kéo theo mối đe dọa đè nặng lên các ngân hàng quốc doanh của MoF bằng những khoản nợ mất khả năng thanh toán. Đối phó lại sự phản kháng của MoF, Jang Ki-young viện đến đòn roi kỷ luật của Park. Khi Bộ trưởng Bộ Tài chính Hong Seong Heon công khai nổi dậy chống lại hệ thống biên lãi suất đảo ngược vào năm 1965, Park bất ngờ sa thải ông ta. Trong ba năm Jang Ki-young giữ chức phó thủ tướng, MoF chứng kiến bộ trưởng của mình bị đuổi năm lần và thứ trưởng thì bốn lần. Bộ Tài chính cho rằng họ không còn cách nào khác ngoại trừ nổi dậy, vì những gì Jang Ki-young đề xuất đồng nghĩa với việc cắt bỏ đi thẩm quyền điều phối bằng chính sách lãi suất và chính sách ngoại hối của cơ quan này. Năng lực tự chủ thiết lập lượng cung tiền của MoF thông qua các công cụ chính sách tiền tệ giảm dần khi Cục Ngân sách EPB nắm giữ một lượng ngày càng lớn các nguồn lực nhà nước cho các dự án đầu tư dài hạn, và khi Cục Hợp tác Quốc tế EPB độc lập phê duyệt cho các khoản vay nước ngoài và phân phối tiền viện trợ quốc tế.
EPB hoạch định các chính sách bằng cách lùi về làm việc với các chỉ thị của Park. Một khi các chỉ tiêu đã được Park xác định, EPB tiến hành tính toán những nguồn lực cần thiết để thực hiện và để giải quyết bất kỳ tình trạng thiếu hụt vốn đầu tư nào, đầu tiên bằng cách điều chỉnh bên trong chính sách ngân sách và cấp phép vốn đầu tư nước ngoài rồi thứ hai bằng cách tác động lên MoF để thay đổi chính sách tài khóa và tiền tệ. Tiếp theo sau đó là một giai đoạn giám sát chặt chẽ các dự án công nghiệp cũng như nhận phản hồi thường xuyên từ MCI, các bộ quản lý ngành và các cơ quan phụ trợ. Các phản hồi cho phép EPB chuẩn bị những điều chỉnh cần thiết lên các chỉ tiêu ban đầu và các biện pháp thu hút, huy động nguồn lực. Theo phương thức này, bộ tối cao liên tục điều chỉnh các chỉ tiêu công nghiệp của nó nhằm đạt được tập hợp các mục tiêu, công cụ đúng đắn, giúp cho bộ tiến gần hơn đến việc hoàn thành các chỉ thị của Park. Các chỉ tiêu không phải là bất khả xâm phạm. Ngược lại, việc thường xuyên điều chỉnh được cho là cần thiết nếu muốn các mục tiêu của Park được hiện thực hóa.
Cần phải nhấn mạnh rằng tầm quan trọng của công tác hoạch định kinh tế ít phụ thuộc hơn vào việc đưa ra một kế hoạch tổng thể phát triển công nghiệp mang tính chất kỹ thuật, gồm việc lập mô hình chi tiết các mục tiêu và công cụ; quan trọng hơn là phải thiết lập được các kênh mang tính thể chế để liên lạc và hợp tác, cùng với các quy trình mang tính thể chế khi thiết lập lịch trình nghị sự, huy động nguồn lực và phản hồi chính sách một cách hệ thống giữa EPB, MoF, các bộ quản lý ngành và các bộ phụ trợ một cách thường xuyên. Thông qua các kênh và các quy trình này, EPB đánh giá được hiệu quả công việc và điều chỉnh các chiến lược chính sách một cách kịp thời, cũng như nhanh chóng mở rộng các ý tưởng và kỹ thuật chính sách mới ra toàn bộ máy quan liêu nhà nước. Thật ra, theo các kế hoạch chi tiết mang tính kỹ thuật từng dự đoán con đường kinh tế tương lai của Hàn Quốc, các kế hoạch FYEDP do EPB hoạch định thất bại nhiều hơn thành công. FYEDP đầu tiên (1962-1966) đã phải bị điều chỉnh xuống sau một năm tiến hành, nhưng các chỉ tiêu mới đó lại bị vượt qua bởi các kết quả chính sách thực tế vào năm 1963. Trong trường hợp FYEDP lần thứ hai (1967-1972), các chỉ tiêu ban đầu bị EPB điều chỉnh lên chỉ một năm sau khi khởi động để bắt kịp với quá trình siêu tăng trưởng không lường trước được. Tầm quan trọng thật sự của hoạch định kinh tế không nằm ở khía cạnh kỹ thuật mà ở chính trị khi Park giao quyền cho EPB can thiệp vào các sự vụ của các bộ khác và truyền vào xã hội tinh thần “quyết chí ắt làm nên” quá tự phụ của Park cùng với chiến lược “tăng trưởng bằng mọi giá” của ông. Chính EPB cũng hiểu rất rõ về vai trò chính trị thiết yếu trong hoạch định kinh tế và đã vạch ra FYEDP thứ hai với ý thức về mục tiêu và lòng trung thành chính trị với Park.
Một khi EPB đã giành được các nguồn lực từ xã hội thông qua hệ thống kiểm soát và cân bằng áp đặt lên MoF, tiếp đó nó cần có một chiến lược phân bổ nguồn lực. Một lần nữa, Park thiết lập một khuôn khổ chung cho việc ra quyết định cấp bộ. Đã học được suốt những năm chính quyền quân sự rằng sự áp chế sẽ phản tác dụng, chỉ làm gia tăng sự lo ngại và hoài nghi giữa các tập đoàn chaeboL, USAID và các bộ ngành nhà nước, Park của giai đoạn giữa những năm 1960 bắt đầu chú trọng vào củ cà rốt hơn cây gậy trong các mối quan hệ với chaebol. Tuy nhiên, bên cạnh đó, Park giữ nguyên ba phần khác trong công thức ban đầu về mối quan hệ nhà nước-doanh nghiệp mà ông đã phát triển suốt những năm chính quyền quân sự. Các nguyên tắc còn giữ lại là: (1) chọn một tập đoàn dẫn đầu trong số các chaebol trong mỗi ngành công nghiệp chiến lược và cung cấp một gói hỗ trợ nhà nước đồng bộ cho sự phát triển của tập đoàn này; (2) giải cứu tập đoàn dẫn đầu khi đơn vị này bị mắc kẹt trong tình trạng sụt giảm thanh khoản, hậu quả của việc hưởng ứng chính sách công nghiệp tham vọng của Park; (3) tuy vậy cũng khuyến khích các tập đoàn chaebol thách thức tập đoàn dẫn đầu bằng quyền tham gia vào ngành công nghiệp chiến lược vào một thời gian thích hợp nhằm tránh việc quá nhiều lợi nhuận độc quyền rơi vào tay tập đoàn dẫn đầu và họ sẽ mất động cơ mở rộng khiến kết quả giảm dưới mức chỉ tiêu.
Sự kết hợp các nguyên tắc này là một kết quả không chỉ từ yếu tố kinh tế bắt buộc mà cũng từ lựa chọn chính trị. Việc tập trung nguồn lực vào một số rất ít các tập đoàn chaebol là không thể tránh khỏi đến khi nào Park vẫn còn kiên trì nhấn mạnh việc phát triển một tổ hợp đẩy đủ các ngành công nghiệp hiện đại với quy mô cạnh tranh toàn cầu. Vốn đầu tư quá khan hiếm, rào cản tham gia quá cao và hoạt động đầu tư là quá rủi ro cho một doanh nghiệp lớn khi đầu tư vào các dự án công nghiệp nếu nó không được ban cho các khoản lợi nhuận độc quyền. Mặc dù vậy, bên cạnh đó Park cũng làm suy yếu nguyên tắc độc quyền bằng cách ủng hộ nguyên lý mà cuối cùng thiết lập nên một hệ thống cạnh tranh độc quyền nhóm giữa các tập đoàn chaebol. Tình trạng căng thẳng nội bộ trong các nguyên tắc phân bổ nguồn lực của Park đã khiến ông phải trả giá rất nhiều trong những năm 1970.
Các chaebol nhiệt liệt phản hồi. Để giữ được một phần miếng bánh trước khi các doanh nghiệp dẫn đầu phát triển được lĩnh vực độc quyền và đóng những cánh cổng gia nhập vào các ngành chiến lược, mỗi chaebol đều quyết liệt vận động hành lang để nhận được giấy phép của nhà nước mà sau đó sẽ tạo cho họ các phương tiện để tăng trưởng mạnh mẽ. Có được nguồn cung ổn định các khoản vay hỗ trợ thông qua hệ thống biên lãi suất đảo ngược, và cũng giành được các khoản tài trợ phi thương mại cùng các quỹ bồi thường được cung cấp thông qua liên minh an ninh khu vực ba bên mà Park đã gây dựng với Washington và Tokyo, Park đã tạo được sự tin tưởng để hứa hẹn với các chaebol về cơ hội tăng trưởng trọn đời. Một đợt bùng nổ đầu tư bắt đầu từ năm 1966 hình thành. Tỷ lệ giữa chỉ tiêu đầu tư và thực tế đạt mức 124,7% vào năm 1966 sau khi tính bình quân mỗi năm trong vòng bốn năm liên tiếp được 161,3%. Sau đó, trong năm năm tiếp theo, tỷ lệ này đạt trung bình 73,4%.
Tuy nhiên, đạt được sự cân bằng phù hợp giữa tập trung và cạnh tranh là một vấn đề kinh tế và chính trị khó khăn. Park thường xuyên tạo ra kết cục cạnh tranh quá mức về giấy phép và viện trợ nhà nước giữa các chaebol, khiến dư thừa năng lực sản xuất gần như là một đặc thù toàn hệ thống của nền kinh tế chính trị Hàn Quốc cho đến năm 1969. Điều này gây ra một cuộc khủng hoảng tính thanh khoản trầm trọng mỗi khi doanh thu xuất khẩu sụt giảm và lãi suất gia tăng. Mặc dù vậy, giảm thiểu tình trạng dư thừa năng lực sản xuất bằng chính sách đào thải các công ty mất khả năng chi trả không phải là một lựa chọn dễ dàng theo quan điểm của Park. Để cho bất kỳ chaebol nào được nhà nước hỗ trợ bị sụp đổ không chỉ tạo ra một cơn hoảng loạn với quy mô toàn hệ thống - vì gây ra áp lực lên các ngân hàng quốc doanh bằng các khoản nợ mất khả năng thanh toán khổng lồ — cũng như làm ngưng trệ hoạt động sản xuất ở các doanh nghiệp cung cấp và các công ty liên kết có phối hợp chiều dọc và chiều ngang với các chaebol đang sa sút, hơn nữa điều này còn làm giảm độ tin cậy chính trị của Park. Đóng cửa một chaebol sẽ bị xem là vi phạm lời hứa với các chaebol khác cũng như với những tổ chức cho vay quốc tế và trong nước, gây ra tình trạng đổ xô rút tiền khỏi các ngân hàng quốc doanh, từ đó đưa toàn bộ ngành sản xuất của đất nước vào tình trạng sụt giảm thanh khoản.
Park đã liên tục cảnh báo các chaebol về việc cắt giảm viện trợ nhà nước nếu họ thất bại trong việc thỏa mãn yêu cầu dành cho phía họ trong các cuộc thương lượng chính trị đòi hỏi phải phát triển một doanh nghiệp cạnh tranh quốc tế, tuy nhiên trong thực tế ông không hề có được một chính sách đào thải hiệu quả nào. Khi EPB đảm bảo cho các món nợ nước ngoài của các nhà sản xuất công nghiệp và MoF hỗ trợ cho EPB bằng cách liên tục chấp nhận gia hạn các khoản nợ do các ngân hàng quốc doanh cấp bất kể những khoản lỗ của các doanh nghiệp, các ngân hàng quốc doanh mất đi động lực điều tiết thận trọng. Thay vì cho vay trên cơ sở ước tính dòng thu nhập tương lai của người đi vay, các ngân hàng quốc doanh tập trung đảm bảo tài sản đảm bảo có thể bù đắp được các thiệt hại tiềm năng. Việc bỏ qua quy định thận trọng này đã cổ vũ cho các công ty vay nợ mở rộng vào các ngành công nghiệp không có tính cạnh tranh với kỳ vọng rằng doanh nghiệp sẽ được giải cứu bởi các khoản hỗ trợ nhà nước nếu hoạt động kinh doanh mạo hiểm bị sa sút. Kết cục, Park phải đối mặt với nhiệm vụ khó khăn là loại bỏ hết các hiểm họa đạo đức từ bước sơ khai của các quá trình phát triển kinh tế. Lựa chọn các công cụ chính sách của ông một lần nữa mang tính quan liêu thay vì dùng các lực thị trường.
Để thuyết phục các doanh nghiệp lớn chấp nhận rủi ro theo định hướng các mục tiêu của mình, nhưng đồng thời cũng phải đảm bảo được sự phân bổ hiệu quả nguồn lực sản xuất của các chaebol, Park đã xây dựng một hệ thống giám sát và theo dõi mang tính quan liêu với hy vọng rằng hệ thống này sẽ đảm nhiệm được chức năng thay thế cho cơ chế phá sản mang tính kỷ luật của thị trường. Việc cần thiết phải xây dựng một cơ chế quan liêu để giảm thiểu các vấn đề hiểm họa đạo đức đã hình thành nên một động lực chủ chốt khác trong quá trình chuyển đổi bộ máy quan liêu nhà nước Hàn Quốc thành một chế độ Leviathan có khả năng tiếp cận sâu xuống để kiểm soát hầu như toàn bộ các khía cạnh của hoạt động kinh doanh. MCI bắt đầu kiểm tra tình trạng doanh thu xuất khẩu theo sản phẩm thô, theo công ty và theo nơi nhận mỗi ngày vào năm 1962 để giữ cho các chaebol phải thực hiện các hứa hẹn xuất khẩu của họ. EPB dần tăng cường luật bình ổn giá vào năm 1961, 1962, 1973 và 1975, với các mục tiêu kép là chống lạm phát bằng cách thiết lập “giá trị trường” trong các ngành bị độc quyền nhóm và đánh thuế lên các “lợi nhuận vượt trội” được hưởng từ các cú sốc cung ở thị trường quốc tế. Để hạ thấp mức độ trợ cấp nhà nước bằng cách khuyến khích các chaebol chủ chốt phát hành cổ phiếu ra công chúng, Bộ Tài chính áp dụng các khoản giảm thuế cho các doanh nghiệp kinh doanh niêm yết trên thị trường chứng khoán bắt đầu từ năm 1968; thiết lập các hình phạt pháp lý và các khoản phạt tài chính cho các doanh nghiệp từ chối chỉ thị niêm yết cổ phiếu ra công chúng vào năm 1972; và xác định một lịch trình thời gian cụ thể để niêm yết ra công chúng các công ty con và công ty cổ phần thuộc các chaebol chủ chốt sau năm 1975. Quan trọng hơn nữa, EPB đưa những hoạt động kinh doanh không công bằng và hạn chế cạnh tranh trở thành mục tiêu của các quy định được đề cập trong Luật Bình ổn Giá và Công bằng Thương mại vào tháng 12 năm 1975.
Nỗ lực thay thế kỷ luật thị trường bằng sự giám sát quan liêu thất bại. Số công ty niêm yết trên thị trường chứng khoán Hàn Quốc đạt đến 251 vào tháng 10 năm 1976, tăng gấp mười lần so với năm 1968, tuy nhiên bởi các ngân hàng quốc doanh vẫn luôn sẵn sàng cung cấp cho các chaebol những khoản vay có trợ cấp, chaebol không cảm nhận được sự cấp thiết phải huy động vốn từ thị trường chứng khoán, mà điều này lại có thể đe dọa đến khả năng kiểm soát quyền sở hữu và quản lý của cổ đông lớn. Hơn nữa, bất chấp những đe dọa từ bộ máy quan liêu, mức độ tuân thủ theo yêu cầu niêm yết trên thị trường chứng khoán khá thấp, đặc biệt là trong số các chaebol lớn nhất, bởi cho dù EPB có đe dọa họ bằng những hình phạt bao nhiêu lần đi nữa, họ biết rằng EPB cuối cùng sẽ rút lại và quay trở lại vai trò người bảo lãnh cho các dự án kinh doanh rủi ro của họ.
Giống như chính sách khuyến khích các doanh nghiệp niêm yết ra công chúng, hệ thống quy định EPB xây dựng áp lên giá cả gần như đã bị mất mục tiêu cấp tiến ban đầu. Vì Park đã xây dựng một bộ máy xuất khẩu mở rộng mạnh mẽ, nên EPB không còn lựa chọn nào khác ngoài việc sử dụng thẩm quyền thiết lập quy định của mình để kiểm soát những đợt tăng giá thay vì đánh thuế lên các khoản lợi nhuận vượt trội trong các ngành công nghiệp độc quyền nhóm. Hơn nữa, doanh nghiệp lớn luôn tìm được những lỗ hổng pháp lý để né tránh các chỉ thị của EPB về chính sách định giá và vô hiệu hóa các quy định của cơ quan này. Trong khi EPB ra quy định về giá cả làm tổn hại đến lợi ích của các chaebol, cơ quan điều phối chị em với EPB, MoF, lại nhận thấy chính họ đã ban nhiều trợ cấp hơn cho chaebol để bù đắp những thiệt hại mà các tập đoàn này phải gánh chịu vì tuân thủ theo các yêu cầu của EPB. Cũng vậy, MCI thường xuyên tham gia vào việc bù đắp những thiệt hại của các chaebol bằng những điều chỉnh chính sách về hạn ngạch và quy định sản xuất. Các chaebol đơn giản là quá yếu về mặt tài chính để EPB có thể sử dụng thẩm quyền điều tiết của nó cho mục đích công bằng thương mại. Ngược lại, thay vì đối đầu với các chaebol, EPB và MCI chọn cách hợp tác với các tập đoàn này và tận dụng sức mạnh độc quyền của các chaebol để thành lập một “cartel [113] hợp lý hóa”. Người ta hy vọng rằng cartel thiết lập giữa các chaebol thông qua sự dàn xếp của EPB sẽ làm giảm bớt tính lệch lạc theo hướng mở rộng đầy nguy hiểm trong nền kinh tế Hàn Quốc và cứu nước này khỏi vòng luẩn quẩn của sự bùng-vỡ.
Tương tự, trong nỗ lực thay thế các dấu hiệu thị trường bằng chỉ huy hành chính, Park tập trung vào các chỉ tiêu xuất khẩu để định hướng hành vi doanh nghiệp theo chức năng kinh tế. Ở một mức độ nào đó, các chỉ tiêu xuất khẩu thật sự đóng vai trò quan trọng. Như Alice Amsden đã lập luận, các chỉ tiêu xuất khẩu là những tiêu chí tương đối khách quan và minh bạch giúp các nhà hoạch định chính sách kinh tế đối phó được với khuynh hướng trục lợi, tình trạng dư thừa năng lực sản xuất và khủng hoảng thanh khoản theo chu kỳ của nền kinh tế Hàn Quốc. Theo cách tương tự, Anna Krueger đã phân biệt bộ máy xuất khẩu Hàn Quốc so với mô hình thay thế nhập khẩu của Châu Mỹ La-tinh là một hệ thống kinh tế với cơ chế riêng của nó để khắc phục các lệch lạc chính sách và tái thiết lập cân bằng thị trường. Krueger lập luận, sự cạnh tranh đáng sợ trong thị trường xuất khẩu buộc các bộ ngành nhà nước phải tái điều chỉnh và tái cấu trúc chính sách mở rộng của họ định kỳ trước khi mọi thứ trở nên quá trễ nhằm tránh cho bong bóng phát triển trở thành một bong bóng hiểm họa.
Đồng thời, cần phải nhấn mạnh về giới hạn trong chỉ tiêu xuất khẩu trong vai trò là công cụ chính sách để đo lường kết quả kinh doanh và hiệu suất thị trường. Việc doanh nghiệp đạt được chỉ tiêu xuất khẩu không nhất thiết có nghĩa là tính cạnh tranh quốc tế của doanh nghiệp tăng lên, vì với các đặc quyền cấp phép, trợ cấp ngân hàng và các khoản giảm thuế gắn liền với các mức doanh thu xuất khẩu, bất kỳ khoản gia tăng xuất khẩu nào cũng có thể mang ý nghĩa về hành vi trục lợi nhiều như hoạt động kinh doanh cải thiện năng suất. Yếu tố này và các thị trường hàng hóa đều quá méo mó một cách có hệ thống vì ưu ái cho các nhà xuất khẩu đến nỗi một sự gia tăng trong xuất khẩu không hẳn là do gia tăng tính cạnh tranh quốc tế. Điều này cũng không có nghĩa là bộ máy xuất khẩu của Park có được một cơ chế khắc phục nội bộ để có thể sửa chữa những sai lắm của chính nó nhằm tránh khỏi nền kinh tế bong bóng đầy nguy hiểm. Ngược lại, với tất cả các công cụ chính sách đều được sắp đặt để tích tụ nguồn lực vào một vài ngành công nghiệp chiến lược và hỗ trợ doanh thu xuất khẩu của các ngành này, giá cả không còn phản ánh chính xác nguồn tài nguyên của Hàn Quốc nữa. Tương tự, sự gia tăng xuất khẩu có thể là kết quả từ các nỗ lực của các doanh nghiệp nhằm bảo vệ giấy phép, trợ cấp và đặc quyền thuế trong nước chứ không phải là kết quả từ tính cạnh tranh với nước ngoài của họ. Với thất bại trong các nỗ lực quản trị của nhà nước nhằm loại bỏ hiểm họa đạo đức, rất nhiều ngành công nghiệp chiến lược bị mất khả năng thanh toán tài chính, gây nên các khoản nợ xấu khổng lồ đe dọa đến sự ổn định kinh tế vĩ mô.
Chiến lược điều chỉnh, 1967 - 1972
Năm 1967, chỉ ba năm sau “cuộc cải cách hợp lý hóa” của Jang Ki-young, nhiều chaebol, với các khoản nợ nước ngoài được chính phủ bảo lãnh mà đã biến thành các nguyên nhân gây thất bại, thậm chí không thể trả được các khoản lãi vay của họ. Park gửi đi một tín hiệu rõ ràng yêu cầu thay đổi chính sách bằng cách sa thải Jang Ki-young. Park Chung-hun, một cựu tướng lĩnh quân đội có tính cách nhẹ nhàng, người đã lãnh đạo Bộ Thương mại và Công nghiệp từ năm 1964, nay trở thành phó thủ tướng. Không may là Park Chung-hun chẩn bệnh cho các khó khăn của nền kinh tế Hàn Quốc chỉ dựa trên những phương pháp hành chính. Ông cho rằng cuộc khủng hoảng xuất hiện là do thiếu một cơ chế quan liêu để thận trọng giám sát chứ không phải do các hạn chế nội tại trong chiến lược hiện đại hóa mở rộng của nhà nước.
Trong nỗ lực đảm bảo khả năng giám sát hiệu quả hơn các khoản vay nước ngoài, Park Chung-hun đã thiết lập cục quản lý vốn nước ngoài trực thuộc EPB. Năm 1968, ông thông báo một chương trình hợp lý hóa để sáp nhập hoặc bán luôn các công ty công nghiệp mất khả năng thanh toán cho một bên thứ ba với mục tiêu tạo ra một nền tảng tài chính vững chắc cho các công ty này cũng như hạn chế tối đa thiệt hại cho ngân hàng. Tuy nhiên, cuộc khủng hoảng thanh khoản không hề suy giảm, vì tình trạng kiệt quệ tài chính và khủng hoảng doanh nghiệp mà Hàn Quốc đang phải trải qua đã lên đến quy mô phải đòi hỏi đến các biện pháp phi thường. Để gia hạn được các khoản nợ nước ngoài, chỉ sáp nhập các công ty mất khả năng thanh toán thành một đơn vị kinh doanh khác cũng với đặc điểm năng lực tài chính đáng ngờ thôi là chưa đủ. Chương trình hợp lý hóa công nghiệp mất hiệu lực vì không có bên thứ ba nào đem tiền đến vực dậy các doanh nghiệp đang sụp đổ và các ngân hàng quốc doanh đang cực kỳ yếu ớt. Ngân hàng Thế giới bày tỏ mối quan ngại sâu sắc về tình trạng nền kinh tế Hàn Quốc vào năm 1969. Những biện pháp triệt để hơn cần phải được thực hiện nếu Park muốn ngăn chặn một cơn hoảng loạn trên toàn thị trường vì các chaebol và ngân hàng quốc doanh đang sa sút.
Bị ép buộc bằng một loạt các sự kiện, Park phải thay thế Park Chung-hun bằng Kim Hak-ryeol vào vị trí phó thủ tướng năm 1969. Kim Hak-ryeol là một quan chức ưu tú của MoF, ông đã bị cách chức khỏi vị trí Bộ trưởng Bộ Tài chính vào năm 1966 vì chỉ trích chính sách siêu mở rộng của Jang Ki-young. Là một thân phúc của Park từ năm 1961, khi ông này đóng vai trò thầy dạy riêng về các vấn đề kinh tế cho vị chủ tịch SCNR lúc bấy giờ, Kim Hak-ryeol là người ủng hộ việc thu hẹp kinh tế. Tuy nhiên, phản ánh bản chất bất thường vào thời của ông, “chủ nghĩa bảo thủ tiền tệ” mà Kim Hak-ryeol vạch ra là một biện pháp lạ lùng. Thay vì ủng hộ chính sách tiền tệ chặt chẽ để bảo vệ lợi ích của các ngân hàng quốc doanh, Kim Hak-ryeol lại kéo chiếc phanh khẩn cấp của nền kinh tế Hàn Quốc đang quá nóng với mục tiêu cứu các nhà sản xuất công nghiệp thông qua xã hội hóa các thiệt hại doanh nghiệp. Biện pháp giải cứu khẩn cấp này buộc MoF phải can thiệp sâu rộng hơn nữa — chứ không phải ít hơn - vào các sự vụ kinh doanh hàng ngày dẫn đến hệ quả làm suy yếu cộng đồng ngân hàng của chính MoF.
Để ngăn không cho MoF thiết lập một gói chính sách điều chỉnh chính thống hơn với những đợt gia tăng lãi suất, mà điều này có thể đẩy các nhà sản xuất công nghiệp mất khả năng thanh toán vào tình trạng phá sản, Kim Hak-ryeol đã thành lập một Đội Đặc nhiệm Nhà Xanh Giải quyết Các doanh nghiệp Mất khả năng thanh toán vào năm 1969. Được EPB và MoF cùng điều hành, đội đặc nhiệm này giải cứu các chaebol đang gặp khó khăn bằng những khoản trợ cấp ngân hàng và giảm thuế. MoF giảm lãi suất tiền gửi tổng cộng đến hơn 60% và lãi suất cho vay đến gần 40% giữa năm 1969 và 1972, kể cả khi áp lực lạm phát giảm đi thấy rõ. Mặt khác, hoạt động giải cứu đòi hỏi MoF phải thắt chặt kiểm soát hoạt động phân bổ tín dụng trong khu vực SME nếu muốn tránh đối đầu trực diện với mục tiêu khác của Park là bình ổn kinh tế vĩ mô. Để hạ nhiệt các áp lực lạm phát giữa công cuộc giải cứu các chaebol, MoF phải loại bỏ các doanh nghiệp vừa và nhỏ cũng như các hộ gia đình cá thể khỏi hoạt động phân bổ tín dụng theo định mức rộng rãi, và truyền nhiều nguồn lực hơn cho các chaebol. Cũng với tinh thần khẩn cấp như vậy, MoF yêu cầu các công nhân cùng chung vai gánh vác một tỷ trọng quá mức các chi phí điều chỉnh thông qua các khoản giảm lương và thậm chí là sa thải.
Mặc cho chiến lược điều chỉnh của Kim Hak-ryeol, các chaebol đều tiến đến bờ vực sụp đổ và nền kinh tế Hàn Quốc gần như không còn khả năng chi trả các khoản nợ nước ngoài vào năm 1972. Khi đối mặt với những mỗi đe dọa này, Park vạch ra một Sắc lệnh Khẩn cấp Bình ổn và Phát triển Kinh tế (EDESG) theo khuyến nghị của Chủ tịch Kim Yong-wan thuộc Liên đoàn Công nghiệp Hàn Quốc. Để giải cứu các doanh nghiệp lớn, sắc lệnh này chuyển đổi các món nợ trên thị trường chứng khoán phi chính thức thành các khoản nợ ngân hàng, phải thanh toán trong vòng 5 năm với thời gian ân hạn 3 năm; buộc các ngân hàng quốc doanh cắt giảm lãi suất bằng cách phát hành trái phiếu ổn định đặc biệt; nâng mạnh tỷ lệ khấu hao của các khoản đầu tư cố định; và áp dụng các khoản miễn trừ thuế trên thu nhập ở các ngành công nghiệp chiến lược. Nỗ lực toàn diện chuyển thu nhập từ các thị trường chứng khoán phi chính thức và các ngân hàng quốc doanh chính thức sang các nhà sản xuất công nghiệp này đã xoa dịu một cách hiệu quả cuộc khủng hoảng tính thanh khoản. Chi phí tài chính trung bình của ngành sản xuất ở mức 5,7% tổng doanh thu năm 1973, vẫn còn quá cao để có thể khiến các chaebol ổn định về mặt tài chính, nhưng đã thấp hơn 3,5 điểm phần trăm so với thời kỳ cao độ của cuộc khủng hoảng tính thanh khoản năm 1971.
Giải cứu các chaebol thông qua chương trình chuyển giao thu nhập được tổ chức một cách chính trị đã bị các đảng phái đối lập và các chaeya bất đồng chính kiến chỉ trích nặng nề. Tuy nhiên, chiến lược kép gồm giải cứu doanh nghiệp và thu hẹp tiền tệ là kết quả logic từ chiến lược công nghiệp hóa của Park. Cỗ máy tăng trưởng gồm các chaebol yếu ớt về tài chính đã được duy trì ngay từ đầu chỉ vì Park đã buộc EPB và MoF bảo lãnh cho các món nợ tài chính của các đơn vị này và xã hội hóa các chi phí điều chỉnh thông qua cơ chế mang tính cưỡng bức gồm tiết kiệm ép buộc và chuyển giao thu nhập cho các chaebol được điều khiển một cách chính trị. Ở đây xuất hiện điểm đặc trưng trong cách thức tổ chức của EPB. Bộ tối cao này đã phạm phải sai lầm - đôi khi là các sai sót trầm trọng, như trong trường hợp hệ thống biên lãi suất đảo ngược của Jang Ki-young đã khiến Hàn Quốc mắc kẹt trong cuộc khủng hoảng tính thanh khoản đến tận năm 1972. Tuy nhiên, EPB luôn đạt được thành công trong cuộc đua giữa các bộ để giải quyết các vấn đề trước mắt vì cơ quan này có thể điều khiển linh động lập trường chính sách của nó theo thời gian từ mở rộng đến thu hẹp và ngược lại dựa trên sứ mệnh tổ chức của nó là hoạch định kinh tế vĩ mô. Là một cơ quan hoạch định, EPB có phạm vi hoạt động là toàn bộ nền kinh tế và không bị bó buộc bởi các lợi ích ngành, điều này tạo điều kiện cho nó chuyển hướng từ mở rộng sang thu hẹp khi Hàn Quốc đi hết một chu kỳ kinh doanh. Hơn nữa, với vai trò những người hoạch định, ban cố vấn EPB luôn tìm kiếm những biện pháp ổn định hóa không đe dọa đến tiềm năng tăng trưởng của nền kinh tế Hàn Quốc.
Ngược lại, MoF - với sứ mệnh duy trì ổn định tài chính cùng lực lượng ủng hộ là các ngân hàng quốc doanh yếu ớt - rất bất lợi trong vai trò điều phối kinh tế vĩ mô khi Park chuẩn bị cho giai đoạn tăng trưởng nhanh vào năm 1964. Kỳ lạ là, trong bối cảnh đối lập buộc phải thu hẹp kinh tế diễn ra vào giai đoạn 1969-1972 thì cũng cùng những đặc điểm tổ chức như trên lại ngăn cản MoF có được lòng tin nơi Park. Lúc bấy giờ Park sợ rằng MoF có thể gây ra những thiệt hại không thể khắc phục được đối với khu vực sản xuất của nền kinh tế khi theo đuổi các mục tiêu tài chính. Lựa chọn cực còn lại trong dãy quang phổ chính sách và ủy quyền cho MCI cũng không khôn ngoan hơn vào thời điểm năm 1969 vì chính sách điều chỉnh yêu cầu phải giải quyết tình trạng kiệt quệ doanh nghiệp lại mâu thuẫn trực tiếp với tinh thần mở rộng của MCI. Dù hoạt động điều phối với MoF ở vị trí trung tâm có khả năng sẽ đe dọa đến lợi ích của doanh nghiệp, nhưng MCI về bản chất đã bị loại khỏi lựa chọn cho vị trí lãnh đạo về mặt tổ chức của Park vì đặc trưng tổ chức mang bản chất mở rộng của bộ này.
Tuy nhiên, EDESG năm 1972 chỉ đem đến một giai đoạn hồi phục ngắn. Các chaebol thoát khỏi tình trạng sụt giảm thanh khoản tồi tệ nhất, nhưng quá trình hồi phục đã sớm bị cuốn đi bởi cuộc khủng hoảng dầu mỏ toàn cầu vào thời kỳ đó. Thời điểm diễn ra cú sốc cung này có lẽ không thể tồi tệ hơn được nữa, nó đã tấn công Hàn Quốc ngay khi thị trường chứng khoán phi chính thức mất trật tự của nước này - khu vực tài chính hiệu quả hơn của Hàn Quốc, đã từng cung cấp đến 40% các khoản vay cho chaebol - bị EDESG làm cho tê liệt. Cuộc khủng hoảng dầu mỏ buộc MoF một lần nữa phải giảm tác động của các đợt tăng lãi suất lên chaebol bằng cách thắt chặt hoạt động kiểm soát phân bổ tín dụng quan liêu. Cú sốc đối với sắc lệnh năm 1972 và việc kiểm soát tín dụng năm 1973 đã đẩy các SME vào một cuộc khủng hoảng tín dụng. Từ tình trạng cấu trúc nặng nề này, Park vạch ra một chiến lược mâu thuẫn trực tiếp với tư duy kinh tế chính thống: nếu doanh thu bán hàng thấp của một công ty là nguyên nhân gây ra các chi phí cao và thu nhập thấp thì cần phải mở rộng năng lực sản xuất hơn nữa với các khoản cho vay chính sách và phải hiện thực hóa tính kinh tế theo quy mô thông qua lộ trình xuất khẩu quyết liệt. Theo đó, Park tự chuẩn bị cho cái mà Yung Chui Park và Dong Win Kim gọi là “cách tiếp cận của con bạc” với vấn đề tăng trưởng: một chiến lược để “theo nghĩa đen vượt ra khỏi” bẫy thanh khoản bằng cách thiết kế một vòng tăng trưởng mới của chaebol do nhà nước trợ cấp. Tuy nhiên, lộ trình siêu tăng trưởng mới này, được khởi động chỉ bốn tháng sau EDESG năm 1972 và duy trì bất chấp cú sốc dầu năm 1973, vẫn không thể thoát khỏi mà còn bị dẫn dắt bởi tình trạng bất ổn chính trị và kinh tế trong nước vốn đã nhấn chìm Hàn Quốc từ năm 1969. Chất xúc tác cho tình trạng bất ổn này đến từ nước ngoài.
HCI, 1973-1979
Khi Richard M. Nixon tìm kiếm một lối thoát khỏi Chiến tranh Việt Nam, ông ta vẽ ra các kế hoạch triệt thoái quân đội Mỹ khỏi Châu Á trong Học thuyết Guam năm 1969 của mình. Như một phần của việc điều chỉnh trên khu vực rộng hơn, Nixon đơn phương rút một phần ba lực lượng vũ trang Mỹ đóng tại Hàn Quốc vào năm 1971, gây nên một cảm giác về khủng hoảng an ninh trầm trọng trong nhóm chính sách nòng cốt của Park. Hơn nữa, năm đó Hàn Quốc cũng có được sự độc lập được dự đoán từ lâu khi chương trình viện trợ kinh tế của Mỹ kết thúc. Việc kết thúc các chương trình viện trợ hoàn toàn phù hợp với chính sách viện trợ nước ngoài của Washington, tuy nhiên thời gian diễn ra lại rất không đúng lúc. Việc chấm dứt viện trợ làm tăng thêm mối ngờ vực dai dẳng của Park về sự can thiệp của Mỹ. Kể từ khi Bộ trưởng Bộ Ngoại giao Dean Acheson công khai đưa Hàn Quốc ra khỏi hệ thống phòng thủ của Mỹ ở phía tây Thái Bình Dương vào tháng 1 năm 1950, điều đã vô tình mời gọi Triều Tiên xâm lược quân sự vào Hàn Quốc năm tháng sau đó, Hàn Quốc đã xem Hoa Kỳ như một đồng minh có thể chối bỏ mình khi gặp phải các áp lực chính trị.
Tình hình chính trị trong nước của Hàn Quốc cũng đang trở nên mất ổn định. Đảng Dân chủ Mới (NDP) đối lập tập hợp lại xung quanh ứng viên tổng thống của đảng này, Kim Dae-jung, họ đã vận động thành công các cử tri thành thị và những người bỏ phiếu vùng Jeolla tham gia vào một liên minh bầu cử hùng mạnh vào năm 1971. Chiến thắng thuộc về Park, tuy nhiên sau năm 1971, thất bại trong cuộc bầu cử tổng thống tương lai của Đảng Cộng hòa Dân chủ cầm quyền có vẻ là một khả năng rất thực tế. Quan trọng nhất, Park đã được định trước rằng sẽ rời khỏi vai trò tổng thống vào năm 1971 vì giới hạn ba nhiệm kỳ tổng thống trong hiến pháp Hàn Quốc.
Chính trong bối cảnh trong nước và quốc tế bất ổn này, Park đã công bố hiến pháp yushin vào tháng 10 năm 1972, ban cho chính mình quyền độc tài trọn đời về mọi mặt. Ông tổng thống xem xét “cuộc đảo chính cung điện” của mình chủ yếu ở phương diện an ninh quân sự. Park lập luận rằng cuộc khủng hoảng kép của an ninh quân sự và bất ổn trong nước đòi hỏi một mức tập trung quyền lực cao hơn vào vị trí tổng thống. Tuy nhiên, khi một chế độ mới được khởi động, cần phải có một cuộc tái đánh giá lớn về chiến lược hiện đại hóa của Hàn Quốc ngay sau đó. Chế độ mới, với các năng lực được tăng cường đáng kể, xứng đáng với các mục tiêu và các chiến lược khó khăn hơn, đó là công nghiệp hóa ngành công nghiệp nặng và hóa chất, hay HCI. Theo quan điểm của Park, thay đổi chế độ và thay đổi chính sách là hai mặt của một đồng tiền. Trong bối cảnh “cách mạng” vào năm 1972 và 1973, lời khuyên của các chuyên gia về cân bằng ngân sách và kỷ luật tiền tệ đã bị gạt bỏ như những thứ xa xỉ trước khi xuất hiện cái mà Park đánh giá là một cuộc khủng hoảng đe dọa đến sự tồn vong chủ quyền quốc gia của Hàn Quốc. Cơ sở lý luận về việc thay đổi chế độ và thay đổi chính sách khiến Park càng lãnh đạm hơn - nếu không phải là công khai chống đối - với các chuẩn mực xã hội. Mất đi tính kỷ luật trong chính sách tiền tệ là cái giá ông sẵn sàng gánh chịu nếu điều đó giúp ông đạt được tính ổn định chế độ và an ninh quân sự.
Người được ông chọn để tổ chức thay đổi chính sách kinh tế trên cơ sở các năng lực chế độ đã được củng cố đáng kể chính là Oh Won-chul. Là một quan chức MCI từ năm 1962 và cũng là một kỹ sư được đào tạo, Oh Won-chul có được kiến thức thấu đáo của người trong cuộc về cơ chế chính sách công nghiệp của MCI, cơ chế chỉ huy hành chính, và cơ chế thúc đẩy xuất khẩu đóng vai trò trung tâm trong lộ trình HCI của Park. Các mối liên hệ cá nhân giữa hai người này hình thành từ năm 1961, khi Oh Won-chul phục vụ trong chính quyền quân sự của Park với vai trò người nghiên cứu. Vào năm 1971, ông được bổ nhiệm làm thư ký cấp cao phụ trách các sự vụ công nghiệp ở Nhà Xanh để chuẩn bị phát triển một kế hoạch mở rộng các ngành công nghiệp nặng và hóa chất làm cơ sở hạ tầng cho an ninh quân sự. Khi hậu quả tồi tệ nhất của cú sốc dầu mỏ đã qua đi vào năm 1974, Park chỉ định Oh Won-chul giám sát Đoàn Kế hoạch Công nghiệp hóa ngành Công nghiệp nặng và Hóa chất (Đoàn Kế hoạch HCI, hay HCIPC). Nắm giữ hai vị trí này cho đến khi Park chết vào năm 1979, Oh Won-chul đã để lại một dấu ấn lâu dài lên chính sách công nghiệp của Hàn Quốc.
Oh Won-chul đã được chuẩn bị sẵn sàng để trở thành hiện thân của Park trong lộ trình công nghiệp hóa. Vào năm 1970, với nền tảng một thập niên đảm nhiệm vai trò chuyên gia chính sách công nghiệp ở MCI, Oh Won-chul, lúc bấy giờ là thứ trưởng, đã soạn thảo một kế hoạch tổng thể nhằm chuyển dịch trọng tâm phát triển từ ngành công nghiệp nhẹ sang công nghiệp nặng và hóa chất theo mô hình Nhật Bản. Phần lớn bản kế hoạch chi tiết này đã được chính thức đưa vào tư tưởng chiến lược của Đoàn Kế hoạch HCI. Trái với lời khuyên của các nhà kinh tế học chính thống rằng phải đợi cho đến khi cầu nội địa đạt đến mức có thể hỗ trợ hoạt động sản xuất hàng loạt trong ngành công nghiệp nặng và công nghiệp hóa chất, Oh Won-chul tin rằng lượng cung là trở ngại lớn hơn lượng cầu, và cầu có thể được tạo ra từ nước ngoài nếu năng lực sản xuất được mở rộng đến mức độ kinh tế theo quy mô. Theo ông, giảm quy mô các dự án HCI để phù hợp với mức cầu nội địa của Hàn Quốc sẽ làm cho các dự án trở thành một đề xuất thất bại và khiến Hàn Quốc mất đi cơ hội gia nhập vào nhóm các xã hội công nghiệp. Lựa chọn duy nhất, như ông ta nhận định, là phải mở rộng các dự án HCI đến quy mô cạnh tranh toàn cầu để thúc đẩy xuất khẩu, với các khoản nợ nước ngoài được nhà nước bảo lãnh và các khoản vay ngân hàng được nhà nước trợ cấp.
Ý tưởng HCI định hướng xuất khẩu ngay lập tức nhận được sự chú ý của Park. Là một người lính hơn là một chính trị gia và cũng là một người mơ mộng với cái nhìn thực tế, rất giống các đầu sỏ chính trị thời Nhật Bản Minh Trị, Park xem sắt và thép là những biểu tượng của sức mạnh quốc gia kể từ khi ông nắm quyền vào năm 1961. Sau khi chế độ yushin được ban hành, HCI được nâng lên hơn cả một ưu tiên cá nhân; nó tạo cho Park cơ hội giải quyết các cuộc khủng hoảng kép về an ninh quân sự và tính chính danh chế độ, cũng như giải cứu các chaebol khỏi việc trượt vào một cuộc suy thoái sâu giữa cuộc khủng hoảng dầu mỏ. Vào tháng 1 năm 1973, Park công bố mục tiêu đầy ấn tượng đạt được mức gia tăng xuất khẩu hơn sáu lần và mức tăng trưởng GNP hơn ba lần vào năm 1981. Ban đầu, EPB và MoF phản ứng với sự ngờ vực về ý tưởng của Oh Won-chul trong việc đầu tư 9 tỷ đô-la Mỹ vào sáu ngành công nghiệp nặng và hóa chất chiến lược vào năm 1981 để thực hiện được lời hứa siêu tăng trưởng của Park. Do Hàn Quốc đang ở vào giữa cuộc khủng hoảng dầu mỏ vốn đã làm chấn động đến tận gốc rễ của nền kinh tế, nên EPB và MoF lúc đó đang tiến hành thắt chặt tiền tệ quyết liệt để điều chỉnh cho khớp với thực trạng sau cú sốc dầu. Kế hoạch của Oh Won-chul dường như đối nghịch với tất cả những gì hai bộ kia đang làm.
Park để cho EPB và MoF bình ổn nền kinh tế Hàn Quốc đang bị lung lay dữ dội bằng cách ban hành Biện pháp Khẩn cấp của Tổng thống nhằm Bình ổn Sinh kế Người dân vào tháng 1 năm 1974. Tuy nhiên, kể cả trước khi nền kinh tế được bình ổn, Park đã bắt đầu thiết lập nền móng thể chế cho quá trình theo đuổi HCI quyết liệt. Ý thức được về sự ngờ vực của EPB với lộ trình HCI, Park đã tăng cường đáng kể sức mạnh cho Ban thư ký Nhà Xanh của ông bằng cách trông cậy vào trưởng ban tham mưu Kim Jeong-ryeom (1969-1978) trong vai trò người thực sự điều phối kinh tế vĩ mô và Oh Won-chul trong vai trò vận hành HCI. Vị trí thư ký cấp cao phụ trách các sự vụ công nghiệp của Oh Won-chul mới được đưa ra để cân bằng với vị trí thư ký cấp cao phụ trách các sự vụ kinh tế, vị trí kinh tế này luôn thuộc về các quan chức gắn bó sự nghiệp ở EPB và MoF. Song song với việc tăng cường sức mạnh cho Nhà Xanh, Park cũng chuyển đổi cả EPB và MCI thành các tổ chức khổng lồ, với các vụ quản lý ngành mới được thành lập để phụ trách các ngành công nghiệp nặng và công nghiệp hóa chất, với mục tiêu hỗ trợ một cách quan liêu cho lộ trình HCI do Nhà Xanh khởi xướng. Sự tăng trưởng tổ chức của các cơ quan này cũng giúp cho EPB và MCI có được một phần lợi ích thể chế trong HCI.
Đồng thời, Park biết rằng vì quy mô huy động lực lượng khổng lồ cần để phục vụ HCI, không một bộ đơn lẻ nào có thể thúc đẩy lộ trình này. Để ngăn không cho các dự án bị lạc lối vào tình trạng tranh cãi vặt trong bộ máy quan liêu, Park đã thiết lập Hội đồng Thúc đẩy Các ngành Công nghiệp nặng và Hóa chất (CPHCI) cấp liên bộ. Dưới quyền chủ trì cá nhân của chính Park và với các bộ trưởng nội các được chọn làm thành viên thường trực của hội đồng, CPHCI được giao cho sứ mệnh thiết lập lịch trình nghị sự, chuẩn bị một nỗ lực nhịp nhàng để huy động và phân bổ nguồn lực đồng thời sắp đặt hệ thống phân công lao động giữa các bộ ngành kinh tế trong nỗ lực thúc đẩy HCI. Tuy nhiên, người chèo lái chính cho HCI không phải là hội đồng này mà là Đoàn Kế hoạch HCI của Oh Won-chul, Park đã tổ chức cho đoàn này trở thành ban thư ký của CPHCI. Hơn nữa, để giành được sự ủng hộ của bộ máy quan liêu cho HCI, tận dụng chuyên môn và nguồn lực của các bộ chủ trì để hướng đến HCI, và đạt được mức độ kiểm soát thậm chí còn lớn hơn đối với các lịch trình nghị sự, Park đã yêu cầu Đoàn Kế hoạch của Oh Won-chul làm việc trực tiếp với các quan chức Bậc 1 và 2A (vụ trưởng và giám đốc cục) từ các bộ chủ trì liên quan trong các cuộc họp cấp sự vụ hàng tuần, từ đó cho phép Đoàn Kế hoạch qua mặt các bộ trưởng nội các để gây ảnh hưởng trực tiếp lên các chính sách ngành.
Sự thay đổi trong cách tổ chức làm lộ rõ người thắng và kẻ bại. Những người thắng lớn nhất là hai thành viên trong ban cố vấn tổng thống, Kim Jeong-ryeom và Oh Won-chul, họ đã lần lượt nắm giữ các quyền tự quyết về chính sách kinh tế vĩ mô và công nghiệp để thúc đẩy bộ máy quan liêu nhà nước tiến lên trong công cuộc công nghiệp hóa ngành công nghiệp nặng và hóa chất. EPB và đặc biệt là MCI cũng được hưởng lợi rất nhiều, mỗi cơ quan này có thêm bốn cục hoặc nhiều hơn và tăng gấp đôi các vị trí Bậc 2A vào tháng 1 năm 1973. Park phải củng cố Ban thư ký Nhà Xanh và EPB vì cỗ máy định chế của chính sách công nghiệp, MCI, là một cơ quan tương đối yếu vốn thường xuyên bị kiểm soát bởi nhóm khách hàng chaebol, bị EPB và MoF cấp cao “tước mất” những người tốt nhất trong số các quan chức haengsi mới được chỉ định và bị nghiêng hoàn toàn về hướng mở rộng mà không hề để mắt đến các vấn đề kinh tế vĩ mô. Quan trọng hơn, MCI sở hữu nhiều quyền hạn cấp phép dùng để thiết kế chính sách công nghiệp, nhưng những quyền này lại không thể được hiện thực hóa nếu như EPB không ủng hộ các quyết định cấp phép bằng các khoản vay ngân sách và vay nước ngoài và MoF bằng việc giảm thuế và các khoản trợ cấp ngân hàng. MCI chỉ có thể tự bảo vệ mình trước sự phản kháng của MoF nếu EPB, hiện giờ đã chuyển đổi thành một cơ quan hoạch định với chuyên môn theo ngành, dùng quyền lực của nó để ủng hộ MCI.
Những điều trên không hề hạ thấp vai trò của EPB và MoF. Ngược lại, thành công trong việc đẩy mạnh công nghiệp hóa phụ thuộc vào khả năng Park giành được sự ủng hộ về thể chế của hai cơ quan này cho HCI. Chính các cơ quan này kiểm soát các mạng lưới chính sách chiến lược, chỉ huy các nguồn lực kinh tế không thể thiếu, và quan trọng nhất, sở hữu những quan chức xuất sắc nhất của Hàn Quốc. Nếu chỉ đơn thuần loại bỏ ý kiến cảnh báo của EPB và ra lệnh cho MoF kiên định tuân theo các chỉ thị của Park thì không thể đảm bảo được việc huy động bộ máy quan liêu theo hướng HCI. Hoàn toàn nhận thức được tầm quan trọng của việc giành được sự ủng hộ của bộ máy quan liêu, Park tiếp tục thói quen ban phát cho MoF và đặc biệt là EPB các đặc quyền về mặt tổ chức. Mệnh lệnh tổng thống năm 1973 được ban hành nhằm xây dựng một cơ sở hạ tầng thể chế cho HCI, lệnh này đã mở rộng EPB về mặt tổ chức nhiều hơn nữa so với MCI. Hơn nữa, Đoàn Kế hoạch HCI cũng tìm kiếm những ủng hộ tích cực từ phía EPB bằng cách đưa vị giám đốc kế hoạch kinh tế của bộ này, Seo Seok-jun, vào giữ vai trò phó chủ tịch Đoàn Kế hoạch vào tháng 5 năm 1974. Với lòng trung thành dành cho HCI đã được chứng minh, sự nghiệp tại EPB của Seo Seok-jun thăng hoa, ông trở thành Vụ trưởng Kế hoạch vào tháng 12 năm 1974 (khi ông mới 36 tuổi) và lên chức thứ trưởng vào tháng 12 năm 1977. Seo Seok-jun là một biểu tượng của thành công, trở thành người đầu tiên trong số những người gắn bó sự nghiệp với EPB vươn lên vị trí thứ trưởng. Hơn nữa, những thăng tiến của ông, sau khi ông phục vụ một thời gian ngắn trong Đoàn Kế hoạch HCI, tất cả đều diễn ra trong hệ thống thứ bậc nội bộ của EPB, điều này cũng chưa có tiền lệ. Con đường sự nghiệp vượt trội này, nhờ vào sự chống lưng của Park, gửi đi một thông điệp rõ ràng đến các quan chức EPB rằng: hãy làm việc vì HCI và sẽ được tưởng thưởng bằng quyền lực và danh dự.
Với việc trung tâm quyền lực nghiêng về phía Ban Thư ký Tổng thống và rời xa khỏi bộ máy quan liêu kinh tế, Park có thể bắt đầu thực hiện HCI ngay khi mục tiêu bình ổn cấp bách là giải quyết những hệ quả từ cú sốc dầu được hoàn thành vào năm 1974. Hội đồng Thúc đẩy HCI mang tính cá nhân được chủ trì bởi chính Park cứ mỗi tháng một lần và bởi Thủ tướng Kim Jong-pil mỗi hai tuần giữa các cuộc họp do Park chủ trì, thông qua khung thời gian đầu tư chung do HCIPC chuẩn bị và hệ thống phân công lao động liên bộ do HCIPC tính toán cho đến tháng 4 năm 1973. Giai đoạn làm luật, hoạch định ngành và xây dựng thể chế diễn ra tiếp sau đó đến suốt năm 1973. Vào tháng 5, MCI thông báo một nhóm các nguyên tắc chính sách và hướng dẫn về tỷ lệ nợ-vốn, năng lực sản xuất, liên doanh, nợ nước ngoài, chỉ tiêu xuất khẩu và thỏa thuận cấp phép công nghệ cho các doanh nghiệp tham gia, các ngành công nghiệp nặng và công nghiệp hóa chất. Để tiến hành đồng loạt với các chương trình đầu tư của MCI, MoC soạn thảo Luật Thúc đẩy Khu phức hợp Công nghiệp vào tháng 7 với quyền tự quyết trưng dụng đất đai của cơ quan này được tăng cường đáng kể. Để tối đa hóa lợi ích của việc tập trung công nghiệp, MoC cũng thành lập Công ty Phát triển Khu phức hợp Công nghiệp để giám sát công tác xây dựng đồng thời ba khu phức hợp HCI khổng lồ ở các tỉnh miền Nam. Quan trọng hơn, sau một thời gian dài tham vấn EPB, MoF soạn thảo Luật Quỹ đầu tư Quốc gia (NIF) gây tranh cãi vào tháng 7, Nghị viện Quốc gia do DRP chi phối đã hợp lệ hóa đạo luật này vào tháng 8. NIF là một chương trình tiết kiệm bắt buộc công khai, đòi hỏi bằng pháp luật việc các tổ chức tài chính phi ngân hàng có “bản chất công” - các quỹ lương hưu phúc lợi, bảo hiểm và quỹ tín thác cùng các tổ chức khác - phải mua trái phiếu NIF Đạo luật này cũng yêu cầu các cơ quan nhà nước mua trái phiếu NIF bằng nguồn quỹ ngân sách, thu nhập từ lãi suất và cổ tức và các khoản thặng dư vốn. [114] Khoản tiền huy động được sau đó được chuyển cho các chaebol tham gia vào các ngành công nghiệp nặng và công nghiệp hóa chất dưới dạng các khoản cho vay chính sách ưu đãi thông qua các ngân hàng quốc doanh. Để thu được nhiều quỹ cho NIF sử dụng, Park yêu cầu DRP thông qua Luật Lương hưu Phúc lợi Quốc gia do MoF soạn thảo một tháng sau khi thiết lập NIF. Theo đó, 8% giá trị tiền lương sẽ được đưa vào các quỹ lương hưu, người sử dụng lao động và nhân viên mỗi bên sẽ đóng một nửa. Phần lớn số tiền này sẽ được sử dụng để hỗ trợ cho HCI. MoF cũng tăng gấp đôi số vốn điều lệ của Ngân hàng Phát triển Hàn Quốc và năm lần vốn điều lệ của Ngân hàng Xuất-Nhập khẩu Hàn Quốc vào tháng 12 năm 1973 nhằm mục đích gia tăng các khoản cho vay chính sách.
Sau khi đã hoàn thành gần hết bốn nhiệm vụ đột phá - làm luật, hoạch định ngành, xây dựng thể chế và bắt buộc tiết kiệm - CPHCI cấp nội các lâm vào một tình trạng trì trệ thật sự trong cuộc họp lần thứ 18 vào tháng 12 năm 1974. Một giai đoạn thực thi khó khăn hơn rất nhiều bắt đầu. Với Oh Won-chul đang giành được niềm tin tuyệt đối của Park, các luật lệ và quy định của Hội đồng Thúc đẩy HCI - mà thật ra là của Oh Won-chul - được thể chế hóa. Các bộ ngành kinh tế đều không chắc ai mới là người thật sự ra lệnh, Park hay thân phúc của ông Oh Won-chul, mỗi khi trưởng Đoàn Kế hoạch HCI “truyền đạt” một chỉ thị chính sách của tổng thống. Cuộc họp Vụ trưởng Liên bộ cấp Sự vụ, được tổ chức tại văn phòng Hội đồng Thúc đẩy HCI không bao giờ chệch hướng khỏi sứ mệnh của nó là thiết lập cơ chế điều phối thường xuyên hoạt động của các bộ ngành kinh tế ở cấp sự vụ với mục đích thúc đẩy thực thi nhóm các mục tiêu và chiến lược HCI do HCIPC hoạch định. Được triệu tập hơn 80 lần giữa năm 1974 và 1979, cuộc họp cấp sự vụ không bao giờ trở thành nơi để thiết lập lịch trình nghị sự. Tổ chức một cách thụ động chương trình điều phối liên bộ để giải quyết các vấn đề chính sách vĩ mô được Đoàn Kế hoạch của Oh Won-chul chỉ ra, cuộc họp cấp sự vụ là nơi hội tụ các vụ trưởng chỉ trên danh nghĩa. Nhanh chóng sau đó, các bộ thành viên đã bắt đầu gửi các giám đốc cục và thậm chí các trưởng phòng đến thay thế các vụ trưởng.
Khi Đoàn Kế hoạch ngày càng chắc chắn về quyền kiểm soát của nó lên các bộ ngành kinh tế và lòng trung thành của các bộ này với lộ trình HCI của Park, nó cũng được tái cấu trúc thành một tổ chức tham mưu nhỏ. Khi Hội đồng Thúc đẩy HCI cấp nội các hoạt động để vạch ra các mục tiêu, luật lệ và chiến lược cơ bản, Đoàn Kế hoạch có sự tham gia của hơn 60 quan chức từ EPB, MCI, MoC và Bộ Khoa học và Công nghệ (MST). Khi dự án bước vào giai đoạn thực thi vào năm 1974, số nhân sự HCIPC giảm xuống dưới 40. Hiện giờ, chủ yếu chỉ là một cơ chế giám sát kiểm tra công tác thực thi chính sách đồng bộ của các bộ ngành tham gia thay vì là phương tiện cá nhân của Park để vạch ra và khắc sâu các mục tiêu, luật lệ và chiến lược cơ bản vào bộ máy quan liêu nhà nước, Đoàn Kế hoạch HCI không còn cần thiết phải lớn nữa. Ngược lại, bằng cách trả lại hầu hết những quan chức được chuyển đến về với bộ nhà của họ trong giai đoạn thực thi, Đoàn Kế hoạch càng có khả năng tăng cường quyền giám sát lên các bộ ngành nhà nước. Những quan chức trở về có thể đóng vai trò tai mắt của Đoàn Kế hoạch trong bộ nhà của họ, kiểm tra chính sách của bộ cũng như truyền đạt tầm nhìn HCI của Đoàn Kế hoạch đến bộ máy quan liêu kinh tế.
Rõ ràng, trong khi cố gắng thoát khỏi những khó khăn kinh tế bằng các phương tiện HCI, Park đã được hỗ trợ bởi một bước ngoặt không ngờ đến từ các sự kiện ở nước ngoài. Các nước Trung Đông nhiều dầu mỏ đã quyết liệt tiến hành hiện đại hóa với nguồn tiền khổng lồ từ dầu mỏ của họ. Để giành được thị phần trong thị trường đang bùng nổ này trước khi các quốc gia khác tràn vào, Park đã yêu cầu thứ trưởng EPB lãnh đạo một đội đặc nhiệm liên bộ gồm các giám đốc cục “độc quyền” điều phối các hỗ trợ nhà nước cho các dự án xây dựng ở Trung Đông do các chaebol khởi xướng. Thủ tướng cũng đóng vai trò quan trọng trong nỗ lực xâm nhập vào các thị trường Trung Đông, dàn xếp các bộ ngành nhà nước để hỗ trợ cho gói chính sách được EPB điều phối trong Ủy ban Tăng cường Hợp tác với các Nền kinh tế Trung Đông. Cũng như Đoàn Kế hoạch của Oh Won-chul ở các dự án HCI, ủy ban này là một đội liên bộ cấp sự vụ do thứ trưởng lãnh đạo - chứ không phải là ủy ban các bộ ngành kinh tế do thủ tướng chủ trì và đã phác thảo khuôn khổ nền tảng về hỗ trợ nhà nước cho các dự án kinh doanh ở Trung Đông. Đội cấp sự vụ này yêu cầu MoF có kế hoạch về các khoản khấu trừ thuế cho cả các công ty xây dựng và những công nhân được chọn đưa sang Trung Đông; MoC ngăn cản việc “cạnh tranh quá mức” giữa các công ty xây dựng Hàn Quốc bằng cách khuyến khích họ thành lập các cartel theo Luật Thúc đẩy Xây dựng Nước ngoài mới được soạn thảo; và EPB quản lý việc chuyển thu nhập nước ngoài của các công nhân xây dựng bằng cách ban hành Nguyên tắc Quản lý Thu nhập Xây dựng Nước ngoài vào năm 1976.
Một phần nhờ kết quả của chương trình đồng bộ này, Hàn Quốc hưởng lợi từ “sự bùng nổ Trung Đông” trong một thập kỷ. Cho đến năm 1985 các công ty xây dựng nước này kiếm được 80 tỷ đô-la Mỹ từ Trung Đông, phần nhiều trong khoản này được chuyển cho các công ty liên kết trong lĩnh vực sản xuất của Hàn Quốc để đầu tư. Chỉ trong một năm 1979, hơn 11.000 công nhân Hàn Quốc đã được gửi đến Trung Đông. Đối với một nền kinh tế chứng kiến “sự bùng nổ Việt Nam” của nó biến mất sau năm 1979, bùng nổ Trung Đông là một ơn huệ của Chúa. Bằng cách tận dụng sớm các cơ hội ở Trung Đông, Hàn Quốc có thể giải quyết các giới hạn về ngoại hối - một trong những khó khăn cấu trúc trầm trọng đang cản trở quá trình công nghiệp hóa ngành công nghiệp nặng và hóa chất của nước này.
Lộ trình HCI là một thành công rõ ràng về mặt mục tiêu. FYEDP lần thứ tư (1977-1981) ít nhiều hoàn thành được mục tiêu đầu tư HCI vào năm 1979, trước kế hoạch hai năm. Ngược lại, các ngành công nghiệp nhẹ đã bị tổn thương thấy rõ, với mức đầu tư thật sự chỉ đạt mức 46,2% mức mục tiêu vào năm 1981. Đạt được siêu thành tựu ngoạn mục này của HCI chỉ có thể là nhờ Park đã cung cấp 79% nguồn vốn sẵn có cho các ngành công nghiệp này vào năm 1977 và 1978 trả giá bằng tổn thất của các ngành công nghiệp nhẹ. Tốc độ tăng trưởng hàng năm của các cơ sở sản xuất còn tăng cao hơn, đạt được 26,6% trong năm 1977 và 40,5% năm 1978.
Sự bùng nổ đầu tư HCI cũng đưa đến những thành công khác. Ngành công nghiệp nặng và hóa chất tạo ra đến hơn một nửa GNP của Hàn Quốc vào năm 1978, sớm hơn ba năm so với kế hoạch ban đầu của Park vào năm 1973. Với tốc độ tăng trưởng GNP hàng năm đạt 11,2% từ sau năm 1973, GNP bình quân đầu người đạt đỉnh 1.000 đô-la Mỹ vào năm 1978 - một lần nữa, sớm hơn kế hoạch ban đầu ba năm. Tăng trưởng xuất khẩu cũng ấn tượng không kém, tăng gấp sáu lần từ năm 1972 đến 1977 và thậm chí đã tạo ra một lượng thặng dư tài khoản vãng lai tuy nhỏ nhưng trước giờ chưa bao giờ có vào năm 1978. Tuy nhiên, cảm giác chiến thắng chỉ tồn tại được trong một thời gian ngắn. Tài khoản vãng lai cho thấy một khoản thâm hụt trị giá một tỷ đô-la vào năm 1978 và hơn bốn tỷ đô-la Mỹ vào năm 1979, mặc dù xuất khẩu vẫn tăng trưởng hàng năm 21,1%. Sự bùng nổ đầu tư đã trở thành một “bong bóng” nguy hiểm. Hầu hết các dự án HCI cho thấy lợi nhuận rất thấp - nếu không nói là thiệt hại nặng nề. Park đạt được các mục tiêu năm 1973 của ông, nhưng phải trả giá cao về kinh tế, bao gồm cả chu kỳ bùng phát đổ vỡ, vòng xoáy tăng giá và những yếu kém tài chính.
Chiến lược phát triển để thoát khỏi tình trạng mất thanh khoản không thể cứ tiếp tục mãi. Chỉ số giá tiêu dùng tăng 10,2% trong năm 1977 bất chấp các hoạt động kiểm soát giá rộng khắp và hệ thống phân phối theo định mức do EPB ban hành. Thị trường chợ đen phát triển mạnh và tình trạng đầu cơ lan rộng. Tuy nhiên vì Park kiên quyết ủng hộ nỗ lực HCI, nên EPB đành tiếp tục đi theo con đường mở rộng thêm một năm rưỡi nữa. Những người hoạch định chỉ đưa ra các biện pháp tình thế tạm thời, chủ yếu đối phó với lạm phát như là vấn đề gây cản trở và mất cân bằng phía cung chứ không phải là kết quả của những mâu thuẫn kinh tế toàn hệ thống. Cũng như vậy, hoạt động ngăn chặn lạm phát của MCI dựa trên giả định rằng các ưu tiên kinh tế vẫn không đổi. Tìm cách làm giảm đi đà tăng giá bằng việc mở rộng nguồn cung hàng hóa, MCI đưa vào 151 sản phẩm mới trong danh sách sản phẩm được tự động chấp thuận nhập khẩu vào năm 1978. Trong tinh thần tương tự, EPB sử dụng Luật Bình ổn Giá và Công bằng Thương Mại mới được thông qua để điều chỉnh những méo mó về giá cả thông qua một quy định thậm chí còn ngặt nghèo hơn áp lên hàng hóa độc quyền và hệ thống phân phối các hàng hóa này. Bất chấp các nỗ lực giải quyết những khó khăn về phía cung, lạm phát đạt đến 14,4% vào năm 1978. Chỉ khi đó, Park mới nhận ra sự không hiệu quả trong các nỗ lực kiểm soát giá. Ông đã đề nghị một cuộc cải tổ trọng cung nhẹ nhàng cho tình trạng gần như là một cuộc khủng hoảng gây nên bởi tín dụng dễ dãi và thừa cầu. Khi Iran dưới thời Ayatollah Khomeni tạm ngưng xuất khẩu dầu mỏ và các thành viên khác của Tổ chức Các nước Xuất khẩu Dầu mỏ (OPEC) tuyên bố một đợt tăng giá 14,5% vào tháng 12 năm 1978, điều chỉnh mới trở nên khẩn cấp hơn với Hàn Quốc.
Tìm cách thoát khỏi các áp lực đình lạm, Park bổ nhiệm Shin Hyeon Hwak, người có kết quả làm việc nổi trội ở Bộ Tái thiết (tiền thân của EPB) vào giai đoạn 1959-1960, làm phó thủ tướng vào tháng 12 năm 1978. Tuy nhiên, vì sự yếu kém tài chính trầm trọng của các chaebol, sau ba tháng vẫn không có thay đổi đáng kể nào trong chính sách. Vào tháng 3 năm 1969, Park gọi Shin Hyeon Hwak đến dinh tổng thống và ra lệnh cho ông chuẩn bị một gói điều chỉnh. Như Shin Hyeon Hwak nhớ lại sau này, Park lúc đó là “chuyên gia hàng đầu” của Hàn Quốc về các vấn đề kinh tế, ông “hiểu tường tận những gì cần thiết để đưa nền kinh tế trở lại con đường phát triển mà không cần ai phải chỉ bảo. Sáng kiến điều chỉnh đến từ chính Park.” Khi Park ra lệnh điều chỉnh kinh tế, EPB xây dựng Biện pháp Toàn diện Bình ổn Kinh tế (CMES) trong vòng chỉ 20 ngày. Có được tốc độ này là nhờ rất nhiều quan chức EPB vốn đã sẵn sàng ủng hộ thay đổi và cải cách, họ thậm chí đã soạn thảo Chính sách Tài khóa và Tiền tệ để Bình ổn Tiền tệ để được xem xét trong nội bộ một năm trước khi Shin Hyeon Hwak lên lãnh đạo EPB. Bị bác bỏ bởi các quan chức EPB hàng đầu vì không vững về mặt chính trị, bản đề xuất dự thảo được sống lại khi Park tự mình đi đến kết luận tương tự và ra lệnh cho Shin Hyeon Hwak vạch ra chính sách điều chỉnh.
CMES tiến hành trên năm mặt trận chính sách khác nhau. Để hạn chế chi tiêu ngân sách, biện pháp này yêu cầu EPB giảm tốc độ - nếu không phải là dừng lại - các chương trình đầu tư HCI và cũng kết thúc luôn việc trợ giá gạo. Để giảm các áp lực lạm phát, MoF phải tiến hành một đợt tăng lãi suất. Đối với những doanh nghiệp rơi vào tình trạng sụt giảm thanh khoản như là kết quả của sự thay đổi chính sách tiền tệ đột ngột này, EPB phải đề ra “chương trình hợp lý hóa công nghiệp”, cùng với MoF cung cấp các khoản vay và giảm thuế cho những công ty đang được bảo vệ khỏi nguy cơ phá sản. Quan trọng không kém, EPB công khai hứa bãi bỏ việc kiểm soát giá để khắc phục các cấu trúc động lực bị bóp méo. Để tiếp tục nỗ lực trước đó nhằm khắc phục trở ngại nguồn cung gây ra áp lực lạm phát, EPB cũng ủng hộ tự do hóa thương mại.
Tuy nhiên, những thay đổi này đã đến quá trễ. Nền kinh tế đã bị mắc vào một cuộc khủng hoảng đình lạm trầm trọng, đúng vào lúc liên minh cầm quyền của Park đồng thời bị thách thức trên mặt trận chính trị. Dưới sự lãnh đạo của Kim Young-sam, Đảng Dân chủ Quốc gia đối lập đã tập hợp được nhiều phiếu bầu hơn Đảng Cộng hòa Dân chủ của Park trong cuộc bầu cử Nghị viện Quốc gia cạnh tranh dữ dội năm 1978, khuyến khích NDP xác định lập trường chống chế độ ngày càng không khoan nhượng với việc kêu gọi bầu cử tổng thống trực tiếp và thậm chí tham gia đấu tranh cùng công nhân vì công bằng kinh tế. Hoạt động trấn áp NDP diễn ra sau đó chỉ làm cho vị thế chính trị của Park càng khó bảo vệ hơn. Khi Park chỉ trích và loại bỏ Kim Young-sam khỏi Nghị viện Quốc gia vào năm 1979, khu vực Nam Gyeongsang do Kim Young-sam nắm giữ trở nên hoàn toàn thù địch với Park, dẫn đến một làn sóng các cuộc biểu tình chính trị và đình công làm tê liệt thành phố Busan và Khu phức hợp Công nghiệp Masan. Khi đối mặt với cuộc khủng hoảng chế độ này, các thân phúc và tay chân của Park quay sang đấu đá lẫn nhau về các lựa chọn chính trị, cho đến khi, như chúng ta thấy ở Chương 5 và 6, giám đốc KCIA Kim Chae-gyu - một “người theo chính sách mềm” ủng hộ đối thoại với NDP - ám sát Park vào ngày 26 tháng 10 năm 1979, trong khoảnh khắc của chủ nghĩa anh hùng tuyệt vọng và lạc lối.
Khi nhìn lại, nhà nước được Park xây dựng với đầu óc kỹ thuật của một sĩ quan pháo binh cho thấy một đặc tính diều hâu mạnh mẽ, nhưng tính chất diều hâu mà nhà nước cho thấy khác về chất so với nhà nước diều hâu “cổ điển” của châu Phi và châu Mỹ La-tinh. Nhà nước Hàn Quốc sản sinh ra các món lợi cho các đồng minh doanh nghiệp, nhưng không như các nhà nước châu Phi và châu Mỹ La-tinh, nhà nước này công khai ràng buộc việc cung cấp các món lợi với các dự án đầu tư FYEDP đầy rủi ro và phát triển các thị trường xuất khẩu mà các khách hàng này phải nhận lấy. Cuộc chơi đổi chác sự ủng hộ chính trị với kết quả kinh doanh trở nên phức tạp và tinh vi khi Park quay trở lại đưa HCI lên thành ưu tiên hàng đầu của ông sau năm 1973, nhưng cuộc chơi đó vốn đã xảy ra vào năm 1961 khi Park giam giữ tại gia các chủ sở hữu chaebol hàng đầu để đàm phán về các điều kiện buộc họ tham dự vào các dự án FYEDP đầu tiên đầy tham vọng. Tuy nhiên, ràng buộc các món lợi với việc đầu tư vào các dự án FYEDP không làm cho hoạt động chính trị hiện đại hóa của Park bớt phần khó khăn hơn so với cuộc chơi trục lợi của các nhà nước diều hâu châu Phi và châu Mỹ La-tinh. Trong khi các khoản viện trợ nhà nước được dồn cho những doanh nghiệp dẫn đầu, các tập đoàn chaebol khác cho đến lúc đó vẫn còn thụ động, nếu không phải là công khai nghi ngờ, các kế hoạch của nhà nước lại cho thấy sự quan tâm mãnh liệt đến việc gia nhập các ngành công nghiệp bất chấp rủi ro thiệt hại nặng nề. Đứng ngoài các dự án FYEDP nghĩa là bỏ lỡ cơ hội để trở thành một đối trọng trên thị trường toàn cầu. Khuynh hướng mở rộng mạnh mẽ được đưa vào cỗ máy xuất khẩu của Park rõ ràng đã đẩy Hàn Quốc vào một chu kỳ bùng phát và đổ vỡ chính trị, kinh tế. Tuy nhiên, khi bị mắc kẹt trong cấu trúc doanh nghiệp ngày càng mất tính thanh khoản mà chính ông đã tạo ra sau năm 1964, Park vẫn không thể áp dụng được một chính sách điều chỉnh chính thống. Bởi nhu cầu phải bảo vệ hình ảnh của mình như là một người bảo trợ uy tín và đáng tin cậy của các doanh nghiệp chấp nhận rủi ro, Park thường xuyên trì hoãn các đợt điều chỉnh và bỏ qua việc mất cân bằng đến phút cuối khi các khó khăn của doanh nghiệp lớn lên thành cuộc khủng hoảng toàn hệ thống, đe dọa toàn bộ hệ thống tài chính và công nghiệp của Hàn Quốc vào các giai đoạn 1969-1972 và 1979-1982. Kể cả khi đó Park cũng né tránh việc phải đóng cửa các chaebol thất bại. Thay vào đó, bất chấp rủi ro về hiểm họa đạo đức ngày càng tăng, ông vẫn giải cứu các ngành công nghiệp gặp khủng hoảng. Vào năm 1972, Park giải tỏa áp lực tài chính cho các chaebol bằng việc đóng băng các khoản thanh toán lãi suất của các khoản vay từ thị trường chứng khoán phi chính thức và bằng cách tung ra một đợt các khoản cho vay cứu trợ. Sau đó vào năm 1979 ông bắt đầu “chương trình hợp lý hóa công nghiệp”, chương trình này hỗ trợ một chương trình “hoán đổi kinh doanh” giữa các tập đoàn chaebol đang sụp đổ với hy vọng hạn chế tình trạng dư thừa năng lực sản xuất.
Đánh giá lại về các chu kỳ bùng phát và đổ vỡ, một số người cho rằng đó là sự may mắn. Young Chui Park và Dong Won Kim viết, “các nhà hoạch định chính sách đã gặp may”. “Trong mỗi trường hợp [tái cấu trúc], lại có một đợt tăng trưởng trong kinh tế thế giới giải cứu [Nam] Triều Tiên.” Ở một mức độ nào đó, điều này là chính xác. Không có bước ngoặt từ các thị trường xuất khẩu, các chaebol chắc có lẽ đã chết nghẹt trong núi nợ khổng lồ. Tuy nhiên khi thành công trong hoạt động điều chỉnh trở thành một kiểu mẫu lặp đi lặp lại trong khủng hoảng và sau khủng hoảng, như đã xảy ra trong trường hợp của Hàn Quốc dưới thời Park cầm quyền, việc chỉ đơn thuần trông đợi vào vận may sẽ là không khả thi. Vận may chỉ có tác dụng vì Hàn Quốc đã tự giúp chính mình bằng cách xã hội hóa các rủi ro đầu tư và thiệt hại kinh doanh thông qua bộ máy nhà nước phát triển tuy kế thừa nhưng hợp lý. Vận may chỉ giúp đỡ những ai chuẩn bị để nhận được sự giúp đỡ đó, và Hàn Quốc là một trong những trường hợp hiếm hoi đã trang bị được tổ chức chính trị và cấu trúc xã hội cần thiết.
Khiến một xã hội vô định hình phải đối mặt với việc không có một phong trào lao động được tổ chức thống nhất cũng như không có một hệ thống đảng phái chính trị mạnh nương tựa vững chắc vào những giai cấp trong xã hội, đồng thời nắm giữ quyền cưỡng chế và đàn áp hàng loạt được phát triển bởi các thể chế nhà nước suốt những thời kỳ thực dân và chiến tranh lạnh của Hàn Quốc, Park có thể buộc xã hội gánh vác tỷ trọng quá chênh lệch trong các chi phí điều chỉnh thông qua các khoản cắt giảm lương và việc sa thải. Ông cũng có thể bơm vào các khoản cho vay cứu trợ khổng lồ cho các chaebol đau yếu mà không gây ra một cuộc khủng hoảng ngân hàng trầm trọng nào vì Hàn Quốc lúc đó là một nền kinh tế đóng về mặt tài chính, với EPB và MoF kiểm soát chặt các luồng vốn xuyên quốc gia. Hơn nữa, các khoản cho vay cứu trợ không bị lãng phí vì có một bộ máy quan liêu kinh tế đủ khả năng để xã hội hóa các rủi ro kinh doanh và thực thi hoạt động đầu tư hiệu quả. Bằng cách phối hợp các chương trình hợp lý hóa công nghiệp và duy trì lòng tin của doanh nghiệp vào những nguyên tắc đổi chác chính trị của Park, bộ máy quan liêu kinh tế có thứ bậc nhưng được phân tách do EPB lãnh đạo đã giữ cho các chaebol yếu kém về tài chính đi đúng lộ trình tăng trưởng đến gần hai thập niên. Chiến lược thoát khỏi tình trạng mất thanh khoản đầy rủi ro đã mang lại lợi ích đáng kể cho các lãnh đạo chính trị và lãnh đạo doanh nghiệp, dù là với chi phí kinh tế rất cao, vì Hàn Quốc đang sống trong chế độ cầm quyền độc tài, quy định chặt chẽ về vốn đầu tư, lực lượng lãnh đạo quan liêu hiệu quả, và quan trọng nhất, phương pháp can thiệp vào thị trường tuy kế thừa nhưng cũng rất có tổ chức.